特朗普政府的外交政策以不按常规出牌为标签，给世界带来了巨大的不确定性，加快了“百年未有之大变局”。综观特朗普的全球政策，几乎在其它所有地区总体显示“收”的态势，但在东北亚地区却是一种“张”势。准确把握特朗普政府对东北亚地区的政策，对于维护地区稳定、构建地区利益共同体具有重要意义。

一

特朗普政府的“美国优先”政策在东北亚地区表现得淋漓尽致，给地区局势带来了巨大的不确定性。

特朗普政府的对朝政策犹如过山车，起伏之大前所未有。特朗普在入主白宫前曾表示，“如果金正恩来美国，我会和他一边吃着汉堡，一边就核问题进行更好的协商”。特朗普执政初却对朝实施“极限施压”政策，扩大美韩联合军演规模，加快在韩国部署“萨德”反导系统，增强对朝制裁。2017年４月２６日，美国官方表示以制裁和外交相结合的方式推动实现朝鲜半岛无核化，对谈判对话持开放姿态。５月１日，特朗普声称，会在一定条件下“荣幸”地同金正恩会面。此言引发了国际舆论的热议。然而，５月８日特朗普却改口要对朝鲜进行“火与怒”的打击，朝鲜则回应做好打击关岛军事基地的计划。此后，朝鲜多次试射导弹，９月３日又进行氢弹装置试验，爆炸威力在７—２０万吨当量，并于１５日发射了“火星—１４”洲际弹道导弹。９月１９日，特朗普在联合国大会上声称要“彻底摧毁”朝鲜。金正恩委员长也罕见地声明，将更加坚定拥核决心，并回怼特朗普是个“疯老头”“玩火的流氓和强盗”。１１月上旬，特朗普访问日本、韩国、中国，期间表示对与金正恩会晤“持开放态度”，半个月后却将朝鲜重新列入“支持恐怖主义国家”名单，并扩大对朝鲜制裁名单。１１月２９日，朝鲜宣布成功发射了可以覆盖美国的“火星—１５”洲际弹道导弹。１２月４日，美韩启动史上规模最大的联合军事演习，涉及８个军事基地、约１．６万人、超过２３０架战机。同时，美国总统国家安全事务助理麦克马斯特宣称，美朝发生战事的可能性“每天都增加一分”。这一阶段，特朗普的对朝政策反复无常表明：一是决策圈尚未形成一致意见，需要内部测试磨合；二是体现特朗普的谈判技巧，用不同做法试探朝方反应，选择最有效措施。特朗普本人在这个过程中逐渐形成了“施压＋接触”的对朝政策思路，而且“施压压得狠、接触触得深”。

２０１８年２月的平昌冬奥会为美朝非正式接触提供了机会，美国官员带回了金正恩愿与特朗普会晤的信息，美朝开始高层接触。２月２３日，特朗普宣布对朝实施“史上最严厉制裁”，３月底便委派候任国务卿蓬佩奥为特使秘密访朝。４月２０日，朝鲜劳动党的七届三中全会决定，立即中止核试验与洲际弹道导弹发射试验，并废弃北部核试验场。４月２７日，朝韩领导人在板门店会晤，并签署了《板门店宣言》，展示了推动半岛和平的愿望。５月８日，蓬佩奥再次访朝，确定了金正恩与特朗普的会晤时间与地点。然而，就在５月２４日朝鲜兑现承诺炸毁丰溪里核设施之时，特朗普以朝方有“公开敌意”为由取消６月１２日在新加坡的会晤。５月３０日至３１日，金正恩的特使金英哲赴纽约与蓬佩奥会谈。６月１日，特朗普宣布与金正恩的会晤将如期举行。６月１２日，双方在新加坡举行了历史性会晤并签署了联合声明，确认将努力建设新关系，构建半岛持久稳定的和平机制。朝方重申半岛完全无核化的承诺。特朗普对外称，“朝鲜不再是美国的最大威胁”。此后，朝美高级官员频繁互访，金正恩与特朗普互致书信，表达了举行第二次会晤的愿望。

朝美领导人第二次会晤的准备工作仍“出现了一些误解”（金正恩语），只是由于双方更有耐心、更加坚持才得以实现。然而，河内会晤并没有达到预期结果，特别令朝方失望。事后媒体透露，美方在会谈时提出了未经商议的条件，致使事先初步商定的协议无法签署。特朗普“临时变卦”也许与当天美国国会正在听证“通俄门”有关，但至少他并不急于同金正恩达成协议，或期待更有利的协议。４月１２日，金正恩委员长在最高人民会议发表施政演说，强调“如果美国采取正确态度、找到朝鲜可以认同的方法后举行第三次朝美首脑会晤，朝鲜也愿意再尝试一次”。朝方甚至要求美方更换无核化谈判代表蓬佩奥。这些表述说明，朝方的疑虑加深。在此背景下，４月１７日，朝鲜发射“新型战术制导武器”；５月４日，又发射数枚导弹。特朗普对此反应克制，在推特上称自己与金正恩“立场一致”，相信对方“不会违背承诺”，“协议终会达成”。６月２９日，特朗普在推特上表示，有意借访韩之机前往韩朝非军事区与金正恩“握手”。朝鲜方面积极回应，韩国方面也积极配合。６月３０日，特朗普与金正恩在板门店分界线上实现了第三次握手。虽然此次会晤给外人留下了仓促、戏剧性的印象，其象征意义大于实际作用，但是会谈总比隔空喊话好，至少表达了双方继续接触的意愿。

特朗普执政期过半，对朝、对朝核及对半岛政策尚在磨合中，他有通过谈判解决问题的意愿，但提出的条件能否被朝方接受、能否被美国国内接受、他的团队能否有效执行，还都在试探与调整中。另外，他推行的和谈政策会给东北亚地区带来什么影响，与当前美国对东北亚各国的政策是否一致也还需要进一步地评估。７月２５日和３１日，朝鲜方面相继试射了４枚短程弹道导弹，既是完善导弹技术的需要，也是对美国方面在板门店会晤后没有后续行动表达不满。从事态的发展变化看，朝美继续接触、逐步深入探讨半岛全面弃核进程仍具有较大的可能，但过程不会像决定板门店会晤那么迅速。

二

特朗普政府对东北亚地区（除朝鲜外）各国的政策强硬，导致盟友关系松动、大国关系紧张。

美日同盟被双方称作“基石”，然而自从特朗普出任美国总统后开始松动。尽管安倍首相主动寻求与特朗普会面，但双方除了在朝核、日本军购问题上“继续紧密合作”外，日方关切的问题一个也没有得到正面回应。安倍劝说特朗普留在跨太平洋伙伴关系协定中，结果特朗普毅然退出。日本政府为美国驻军承担７５％的费用，而特朗普要求日方再增加剩余费用的５０％；在美军驻普田间基地搬迁问题上，日本政府和民众的呼声被置若罔闻。特朗普还以平衡美日贸易（２０１８年日方顺差６７６亿美元）为由，要求重启贸易谈判。安倍试图以经济适当让步换取美国安全保障，同意重启美日自贸谈判。２０１９年４月１５日至１６日双方进行了首轮谈判，但分歧严重，未能达成共识。６月２８日，特朗普出席大阪二十国集团峰会期间与安倍会谈，要求日方加快贸易谈判进程。尽管日本是美国的盟友、“小兄弟”，尽管安倍在特朗普面前十分“谦卑”，但特朗普仍需要在美国选民前展示其坚决维护美国利益的形象。

美韩关系出现了某种程度的紧张。自特朗普当选美国总统以来，韩国总统文在寅已经与特朗普会晤了８次，包括２０１７年１１月和２０１９年６月特朗普总统两次访问韩国。唯一比较成功的是２０１９年４月双方在白宫会谈后，特朗普表示愿意和金正恩举行第三次会晤，这符合文在寅的本意，但特朗普强调这是因为他本人与金正恩之间保持着良好的个人关系，言外之意这并非是文在寅努力劝说的结果。在美韩双边关系的一些重大问题上，特朗普政府咄咄逼人，对盟友毫无特殊照顾的用意。在美国驻韩军费分摊上，２０１９年７月２９日白宫为下一期《防卫费分担特别协定》定调，要求韩方每年承担５０亿美元，比当年２月双方商定的费用高出了５倍，而且美方要求该标准“不能调整”。在贸易问题上，特朗普声称：“美国对韩贸易赤字很大，是我们在保护他们。美国在贸易上赔钱，在军事上也亏了。”同时，美国对韩国主动谋求改善对朝关系也明确表达不满。２０１８年１０月中旬，美国国务卿蓬佩奥指责韩朝《９月平壤宣言》的军事部分不符合同盟国利益。

美俄除了在两位总统之间保持互动、在叙利亚战场上有所协调外，双方各领域的关系仍处在对立中。２０１７年底，美国政府公布《国家安全战略报告》将俄罗斯定性为“对手”“竞争者”和“修正主义国家”。美国一些政治势力炒作俄罗斯干涉２０１６年美国大选，指责俄罗斯政府搞独裁；特朗普政府以乌克兰危机为由，对俄罗斯一些官员和企业追加制裁；美国单方面退出《中导条约》，不断强化导弹防御系统的部署，舰机频繁进入波罗的海和黑海俄方一侧，继续扩展北约并在波罗的海国家增加北约部队的部署；美俄不仅在乌克兰问题上针锋相对，而且在伊朗核协议、委内瑞拉政局等问题上公开对立。

美国对华政策趋硬成为世界关注的焦点。美国的《国家安全战略报告》同《防务战略报告》等政府文件同样将中国定性为“对手”、“竞争者”和“修正主义国家”。特朗普政府将对华贸易保护做到极致，欲单方面提高几乎所有中国商品的关税，为中国对美投资设置各种障碍，甚至要求中方改变经济制度，中美贸易谈判极其艰难，至今尚无结论。美国甚至出动政府高官，向世界各国政府施压，要求打压中国的民营企业“华为”，只因为“华为”掌握了５Ｇ技术。同时，美国在台湾问题上，通过允许美台高层互访的《旅行法》、提供军售、提出向驻台办事处派驻海军陆战队，不断挑衅中方的底线。美国联邦调查局甚至对众多到访的中国学者进行盘问，国务院则取消了２８０多名中国学者的长期签证。中美关系进入了４０年来的最低谷。

三

东北亚地区各国积极互动是近期地区局势中的一道亮丽风景线，除了日韩关系龃龉不断、日朝关系未有明显进展外，区域内各国间相互走动、频繁磋商成为主流，相互关系形成热者更热、冷者趋热的势头。虽然这些互动以各自内在需求为主，但不可否认，美国对地区各国的强硬政策是来自外部最重要、最直接的原因。

中朝关系在这一轮地区外交调整中最为抢眼。２０１８年３月，金正恩委员长上任后的首次出访是对中国的非正式访问，习近平主席为金正恩的到访举行隆重的欢迎仪式，双方除通报国内情况外，重点就半岛局势交换看法，金正恩通报了与韩、美领导人进行会晤的打算，习近平给予了鼓励和支持。此后每次在金正恩与韩国总统文在寅、美国总统特朗普会晤前后，都要与习近平主席会晤，在１０个月内连续４次到访中国，与习近平主席会谈。中朝最高领导人在短时间内如此密集会晤，史无前例。２０１８年９月８日至１０日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书作为习近平主席的特别代表正式访问朝鲜，出席朝鲜建国７０周年活动。２０１９年６月２０日至２１日，中国国家主席习近平应朝鲜最高领导人金正恩委员长的邀请，对朝鲜进行了国事访问，受到了朝鲜方面热情而隆重的接待，实现了两国最高领导人１５个月内的第５次会晤。两国领导人的积极互动向全世界展示了中朝关系在本地区的“特殊性”，也向全世界宣示了两国领导人推进半岛无核化与和平机制建设的共同心愿。这里需要特别指出的是，金正恩委员长在每次重大对外交往活动前，都先与习近平主席会晤，突显了他与习近平主席之间紧密的工作关系及他对中国的高度信任。

朝韩领导人之间频繁往来引起世人关注。２０１８年４月２７日，朝鲜最高领导人金正恩与韩国总统文在寅在朝韩边境板门店的韩方一侧举行会谈。这是朝鲜战争后，朝鲜最高领导人首次踏上韩国土地，也是继２０００年６月金大中、２００７年１０月卢武铉到访平壤后的朝韩首脑会晤，双方签署了《关于实现半岛和平、繁荣及统一的板门店宣言》。５月２６日，两国领导人又在板门店朝方一侧举行会晤，就履行《板门店宣言》和有关美朝领导人会晤等事宜开诚布公地交换了意见。９月１８日至２０日，文在寅访问平壤，与金正恩签署了《９月平壤共同宣言》，承诺要将半岛“建设为永久和平地带”，“永久废弃东仓里导弹发动机试验场”，联合申办２０３２年的夏季奥运会，金正恩还答应要访问首尔。双方签署了《关于落实板门店宣言中军事领域共识的协议》，决定尽早启动朝韩军事联合委员会，拆除非军事区内多数哨所，声称要终结敌对状态，并争取启动东海岸和西海岸铁路及公路对接项目，恢复开城工业园区运行和金刚山旅游项目，加强人道主义合作，根本解决离散家属问题。此轮南北改善关系的频率和力度超过了金大中和卢武铉时期，展示了双方相互靠近的强烈愿望。

中日关系走近是近期东北亚地区的又一亮点。２０１８年是中日建交４０周年，５月８日至１１日，李克强总理首次对日本进行正式访问，开启了中日关系新一轮调整的窗口。同年１０月２５日至２７日，日本首相安倍晋三实现７年后首相再次访华。习近平主席向安倍表示，要“推动中日关系在重回正轨基础上得到新的发展”。在这轮中日领导人的互动中，日方表达了愿意同中国开展第三方合作，双方还签署了谅解备忘录。这是日方委婉地表达了参与“一带一路”建设的愿望。两国领导人还同意就双方舰只海上相遇规则展开谈判。２０１９年４月１４日，中国国务委员、外交部长王毅与日本外相河野洋平共同在北京主持了《中日友好合作论坛》，就中日加强各领域合作进行了广泛深入的探讨。４月下旬，自民党干事长二阶俊博作为首相特别代表出席了在北京举办的第二届“一带一路”高峰论坛。６月，在日本大阪举行二十国集团峰会，习近平主席赴会。中日之间这种“久违了”的政治氛围不仅有利于增进两国民众的好感度，也给整个地区和世界留下了深刻印象。

中俄合作继续高水准运作。由习近平主席与普京总统共同推动的“２０１８－２０１９地方合作年”带动了中国东北与俄罗斯远东地区的合作，中俄双方还为推动中国企业到俄罗斯远东地区投资提出了具体方案。长江流域和伏尔加河流域各地方政府间的合作也取得了可喜的成绩。特别是中俄两国元首不仅频繁会晤，就全球和地区问题交换看法、“对表”，还积极支持对方的重大活动。２０１７年，普京总统应邀出席了在北京举办、由习近平主席主持的首届“一带一路”国际高峰论坛；２０１８年９月，习近平主席则应邀出席了在符拉迪沃斯托克举办、由普京总统主持的“远东经济论坛”。２０１９年是中俄关系的重要一年，中华人民共和国成立７０周年，也是中俄建交７０周年，两国元首继续保持高频率互动，普京总统出席了第二届“一带一路”高峰论坛，习近平主席则出席了圣彼得堡的“经济合作论坛”，并对俄罗斯进行正式访问。中俄贸易额在２０１８年超过了具有象征意义的１０００亿美元。２０１９年，中俄东部边界将同时完成铁路桥、公路桥和天然气管道建设，实现“两桥一管”连接，这些基础设施把中俄两国更加紧密地联系在一起，具有重大意义。中俄在安全领域的合作也令世人瞩目。２０１８年９月，俄罗斯举行“史无前例”的“东方－２０１８”演习，中国人民解放军派出３２００人、９００多台武器装备、３０架固定翼飞机与直升机与俄军并肩参演，规模空前。中俄两军的互信与合作水平达到了新高度。

俄日领导人之间的积极互动为双方关系改善奠定了基础。自２０１３年４月安倍访问俄罗斯以来，他与普京频繁会晤，仅２０１８年就有三次。虽然俄日领导人会晤并无具体成果，但对营造双边关系的良好气氛具有积极作用。２０１８年７月，俄罗斯外交部长拉夫罗夫、国防部长绍伊古与到访的日本外相河野太郎、防卫大臣小野寺五典举行２＋２会谈，双方表示将进一步发展关系。２０１９年１月１４日，俄日外长就和平条约问题举行谈判，虽然因领土问题而没有取得结果，但至少往前走了一步。

俄朝近期的密切交往受到世界关注。２０１９年４月２４日，金正恩委员长与普京总统在俄罗斯远东地区的符拉迪沃斯托克举行会晤，这是自２０１１年以来，俄朝领导人的首次会晤，也是金正恩上任以来首次访问俄罗斯，并且实现了与中美俄三个世界大国领导人会晤的政治目标。此前，２０１８年５月３１日，在金正恩即将与特朗普举行新加坡会晤前，俄罗斯外长拉夫罗夫访问平壤，表示支持分阶段去核的主张。蒙古国的区内外交也十分活跃。２０１８年８月２３日，国务委员兼外交部长王毅在乌兰巴托同蒙古国外长达木丁·朝格特巴特尔举行会谈，双方签署了关于纪念两国建交７０周年的谅解备忘录和外交部２０１９－２０２０年合作计划。８月２５日，蒙古国总理乌赫那·呼日勒苏赫在乌兰巴托会见国务委员兼外交部长王毅，并共同出席乌兰巴托污水处理厂建设启动仪式。２０１９年，是中蒙建交７０周年和《中蒙友好合作关系条约》修订２５周年的重要年份，为抓住契机巩固中蒙全面战略伙伴关系，３月３１日至４月２日，蒙古国外长达木丁·朝格特巴特尔对中国进行正式访问。４月２４日至２８日，应中国国家主席习近平邀请，蒙古国总统哈勒特马·巴特图勒嘎对中国进行国事访问并出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。蒙古国与朝鲜保持交往，并愿意为解决朝核问题发挥作用。２０１８年１０月，蒙古国总统巴特图勒嘎给朝鲜最高领导人金正恩发去贺电，庆祝两国建交７０周年，并邀请金正恩访问蒙古。蒙日关系一直保持较高温度。２０１８年１２月，蒙古国总理乌赫那·呼日勒苏赫对日本进行正式访问，双方讨论了进一步落实《战略伙伴关系中期计划（２０１７－２０２１）》等事宜。蒙俄领导人继续密切交往，２０１７年９月，蒙古国总统哈勒特马·巴特图勒嘎刚上任不久，便率团参加在俄符拉迪沃斯托克市举办的第三届东方经济论坛，体现蒙俄“特殊紧密关系”。

四

美国总统特朗普对东北亚地区各国的基本政策是“施压＋接触”，只是对有的国家施压为主，如中国、俄罗斯；对有的国家则以接触为主，如日本、韩国、蒙古；对朝鲜既保持“极限施压”，又主动交往接触。正是受到来自美国的压力，区域内各国强化了相互合作，但除了中俄关系继续高水准合作、中朝关系高水准恢复外，其它多组双边关系的合作都很有限，都具有展示性，缺乏实质性。有的国家在开展双边合作时，心里想的是会对美国的政策产生什么影响；有的则直接看着美国的脸色行事。因此，尽管美国是东北亚地区的“外来户”，但其主导地位仍十分突出。而地区内有些国家在与中、俄两国增进合作互动的同时，也希望看到中美、俄美关系的适度紧张，以便从中受益。如果上述推断是正确的话，那么就地区局势可以得出如下结论：一是美朝关系缓和有利于半岛无核化与地区和平稳定，但由于这种缓和尚处于不确定状态，即使向着外交谈判的方向发展，也不会明显改善地区紧张局势；二是美国与地区内其它国家的关系将持续紧张，虽然程度不同，但近期难有改观；三是虽然在面对共同压力时，区域内各国加强合作的意愿上升，但多数国家不愿将区内合作超越对美关系，区内各国更不会形成多边机制以抗衡来自美方的压力。

依据上述结论，对东北亚地区各国而言，应奉行如下既有利于整个地区，也有利于各国的政策：一是为坚定不移地推动朝鲜半岛无核化进程，努力为美朝最高领导人继续会晤创造条件，即使不能很快产生结果，也有利于地区和平稳定；二是继续积极开展区域内各国间的双边合作，寻找这些合作的内生动力，这种动力必将有利于本国的稳定与发展，逐步形成区域内的利益共同体；三是协调对美立场，将其视为地区利益共同体的重要组成部分，把区域内合作视为与美国开展有效合作的举措，而不是抗衡美国的机制，促进地区和平，推动地区发展。

（作者为中国现代国际关系研究院原院长，文章转自东北亚学刊2019年第五期）