2月27日至28日，中国与东盟国家在内比都举行了落实《南海各方行为宣言》（DOC）第27次联合工作组会议，就推进“南海行为准则”（COC）磋商等议题“深入、坦诚”交换了意见。2018年8月2日，国务委员兼外长王毅同东盟外长举行了10+1外长会，会议形成了“南海行为准则”单一磋商文本草案，这是开展COC磋商以来取得的新的重大进展。王毅说，这等于中国和东盟国家共同为COC搭起了“四梁八柱”。同年11月，李克强总理出席新加坡第13届东亚峰会。在中国-东盟领导人会议上，各方达成共识，同意在2019年完成草案第一轮审读。中方提出，在未来3年内完成COC磋商。

不懈的努力

多年来，中方和东盟国家为了维护南海地区的和平稳定进行了不懈的努力。中方提出“双轨思路”，即南海的领土主权和海洋划界争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法的基础上，通过谈判协商和平解决；南海的和平稳定则有中国和东盟国家共同维护。中国上述主张得到了东盟国家的普遍赞同。2002年11月，中国和东盟外长在金边签署了《南海各方行为宣言》。《宣言》第十条表示：有关各方重申，制定“南海行为准则”将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力，至今17年了。从《宣言》到“准则”，经历了崎岖漫长的道路，南海局势亦由波澜起伏走向了目前的总体稳定。

艰难的磋商

《宣言》到“准则”是一个连续和渐进的过程，两者相互联系，不能分割。中方的主张是在落实《南海各方行为宣言》的框架下探讨推进“南海行为准则”进程。王毅在3月8日答记者问时指出，“南海行为准则”是《南海各方行为宣言》的升级版，它将会更好适应这个地区的需求，更有效规范各方的行为，更有力维护南海的航行自由和安全，为中国和东盟各国之间增进互信、管控分歧、促进合作、维护稳定发挥应有作用。

显然，《宣言》和“准则”的宗旨不是要解决南海岛礁的领土主权和海洋划界争议，而是管控分歧。但是，主权始终是绕不过的话题，在南海领土主权问题上，东盟十国出于各自利益考虑，立场不一，因此“准则”的磋商过程非常复杂。越南、菲律宾、马来西亚、文莱同中国在南沙群岛有领土主权争议，越南还对西沙群岛提出领土要求。印尼的纳土纳群岛200海里专属经济区同中国南海“九段线”标示的主权范围有所重叠，该区域是中国的传统渔场。其他东盟国家虽然同中国无南沙群岛领土主权争议，但受地缘政治和大国博弈影响，倾向性亦有微妙差异。“准则”的单一磋商文本草案尚未对外公布，磋商情况也鲜有人披露。但不久前已有人向法新社和路透社作了透露，据相关报道称，越南已经取代菲律宾，成为向中国发难的急先锋角色。越南提出，禁止中国在南海建人造岛和部署导弹，防止中方宣布南海防空识别区，取缔南海“九段线”等。西方通讯社还称，中方提出，禁止与域外国家在南海地区举行联合军演，除非事先取得签字国的同意。南海资源仅限于中国与东盟国家联合开发。中方上述主张遭到东盟国家的强烈反对。“准则”是否具有法律约束力，也是争论焦点之一。看来，每个节点都是难啃的骨头。有些东盟国家一边磋商，一边还有所动作。越南和菲律宾正在所占岛礁修建设施。印尼最近宣布把纳土纳群岛发展为“渔业中心”。马来西亚新政府加大了对南海问题的发声。总之，推动“准则”磋商进程的障碍不少。

域外国家的搅局

西方认为中国和东盟磋商“南海行为准则”是中国企图把美国“赶出这个地区”。美国千方百计对“准则”磋商进行干扰，宣扬所谓“印太战略”，对中国进行战略围堵。美打着“航行自由”的旗号，频繁派遣军舰和飞机抵近中国南海岛礁进行挑衅，视中国的南海主权为无物。美加紧拉拢分化东盟国家，蓬佩奥国务卿最近访问菲律宾，声称《美菲共同防御条约》适用于南海。英国宣称将在新加坡和文莱建立军事基地，意图染指南海。可以预见，西方不会甘心看到“准则”磋商的顺利进行，其干涉力度今后还会加大。

然而，正如王毅所指出的，南海和平稳定的钥匙应该掌握在地区国家自己的手中。我们有理由相信，中国和东盟国家将循着“准则”磋商的“路线图”，不断稳步向前推进，因为南海的和平稳定符合本地区人民的根本利益。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员）