2018年11月6日，法国总统马克龙在凡尔登参加第一次世界大战胜利100周年庆祝活动后接受记者采访时称，“考虑到中国、俄罗斯和美国的威胁，我们必须建立一支真正的欧洲军队。”马克龙的主张，引起了各方的强烈反映。美国总统特朗普公开批评马克龙想要建立“欧洲军队”的想法是“一种侮辱”，并要求欧洲国家向美国支付“北约的费用份额”。德国总理表示，欧盟应该“建立一支真正的欧洲军队。”但是“建立欧洲军队的提议可以与北约框架下的跨大西洋合作并行进行，欧洲军队可以作为对北约的补充。”俄罗斯总统普京则说，“欧洲是一个强大的经济实体，自然很希望在国防和安全问题上独立、自主，且掌握主权。从加强多极世界角度看，这是值得肯定的进程。”波兰总理莫拉维茨基则表示：“欧洲以及北约东部地区安全的唯一真正保障是美国。”

曲折历程

法国总统马克龙提出建立欧洲军队的主张，让欧洲防务联合问题再次进入人们的视线，成为热议的话题。其实，第二次世界大战结束以来，欧洲的防务联合建设始终没有停止脚步，不过历程艰难，速度缓慢，几度沉浮。纵观欧洲防务联合的发展历程，大致可分为以下四个阶段。

（一）初期尝试阶段：20世纪40年代末至80年代中。第二次世界大战结束后不久，英法两国为防止德国再次发动侵略战争，于1947年3月签订《英法同盟互助条约》，首次提出了两国加强军事合作和共同对敌的思想。后来随着国际和欧洲安全形势的发展变化，1948年3月，英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡等5国签订《布鲁塞尔条约》，成立了“布鲁塞尔条约组织”。该条约是推动西欧防务和政治联合的一个重要步骤。1949年4月，北大西洋公约组织成立，西欧防务被纳入大西洋联盟。1950年10月，法国时任总理普利文向议会提出“欧洲军”计划，此计划后来发展成为法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡于1952年5月签署的《欧洲防务共同体条约》，但由于时机不成熟，1954年8月法国国民议会否决了该条约。1954年10月，英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡等5国在巴黎签署《巴黎协定》中“关于西欧联盟的文件”，宣布将布鲁塞尔条约组织正式更名为西欧联盟，并吸收联邦德国和意大利入盟。该联盟是西欧的地区性军事、政治组织，其宗旨是促进缔约国在集体防御、经济、社会和文化方面的合作。可以说，西欧联盟是欧洲防务联合的雏形。然而，西欧联盟成立后，随着冷战的发展，一直沉寂无为。

（二）重新探索阶段：20世纪80年代中至90年代末。进入20世纪80年后，美苏军备竞赛升级，东西方严重军事对峙。为在军事上减少对美国的依赖和在美苏对抗的夹缝中求生存，西欧联盟于1984年10月成立30周年之际召开外交和国防部长联席会议，发表《罗马宣言》。这是现代史上西欧第一次在没有美国参加的情况下讨论欧洲的安全和防务问题。会议宣布“重振西欧联盟”，加强西欧防务建设，发展“欧洲防务特性”。1987年10月，西欧联盟通过了《欧洲安全纲领》，这是二战后西欧在安全问题上第一个显示“欧洲特性”的文件，标志着西欧第一次形成共同安全战略的雏形。1991年12月欧共体首脑会议通过的《马斯特里赫特条约》规定，将实行共同外交和安全政策，最终将实行共同防务政策和建立共同防务。这是第一次以法律形式确定欧盟将实行共同外交和安全政策。1997年修改马约的《阿姆斯特丹条约》又专门撰写了两条关于共同外交和安全政策的条款，并确定设立共同外交和安全政策高级代表职位，进一步为防务合作奠定了法律基础。随后，在法德混合旅的基础上组建了由法国、德国、比利时、卢森堡、西班牙等5国参加的“欧洲军团”，总兵力达62000人。此外，还建立了“多国快速反应部队”、“南欧快速反应部队”等部队。同时，西欧联盟还在北约不参加的情况下，使用北约的设施，单独行动，以体现“欧洲防务特性”。

（三）初见成效阶段：1990年代末至2007年。1999年3月科索沃战争爆发后，欧盟试图按照自己的利益和战略来应对，但由于能力有限，最后还是由美国主导。科索沃战争的沉痛教训，迫使欧洲加快欧洲共同防务建设。1999年6月举行的欧盟科隆首脑会议发表了《加强欧盟共同安全和防务政策的声明》，首次提出了“欧洲共同安全和防务政策”的概念。1999年12月举行的欧盟赫尔辛基首脑会议发表了《加强欧洲共同安全和防务政策的报告》，先后成立了欧盟政治和安全委员会、欧盟军事委员会和欧盟军事参谋部。2003年5月制定了共同的安全战略，组建了6万快速反应部队，后又组建了13支“快速反应战斗群”。2003年1月，欧盟警察部队正式接替联合国在波黑的维和任务，标志着欧盟共同安全和防务政策进入实施阶段。2003年3月，欧盟快反部队正式接替北约在马其顿执行维和行动，标志着欧盟框架内的军事行动迈出了重要一步。2003年6月，欧盟决定向刚果（金）派遣多国紧急干预部队，这是欧盟首次向欧洲境外派遣维和部队，表明其独立军事行动能力的建设已取得明显进展。截止2007年，欧盟已经完成4项维和任务，还在波黑、马其顿、刚果（金）、苏丹、印尼等10个任务区遂行军事、民事行动。

（四）停滞不前阶段：2008年—2017年。走入2018年后，欧洲陷入严重的金融危机、欧债危机、难民危机和恐怖袭击危机，多重危机叠加，欧洲一体化建设陷入困境，再也无力顾及防务联合建设。2009年，长期奉行独立外交和国防政策的法国，重返北约军事一体化组织。随后，在一系列地缘战略危机中，欧洲国家一味追随美国。2011年爆发“阿拉伯之春”后，欧洲国家跟随美国对中东地区进行政治、军事干涉。利比亚内战爆发后，法国、英国等欧洲国家率先派军机进行军事干涉，最终推翻了卡扎菲政权。叙利亚国内动乱后，欧洲国家又追随美国，对叙利亚施加政治、外交和军事压力，要求巴沙尔下台。乌克兰危机爆发后，特别是俄罗斯收回克里米亚后，欧盟与美国联手，在政治上孤立俄罗斯，经济上制裁俄罗斯，军事上挤压俄罗斯。

欧盟在地缘战略危机、欧债危机、难民危机和恐怖危机等多重危机的重压下，不仅一体化进程毫无建树，防务联合也名存实亡，综合实力进一步衰退，重新陷入“美主欧从”的局面，在世界格局演变中独立一极的地位明显下降。

重振联合

2017年特朗普出任美国总统后，奉行“美国优先”政策，欧美矛盾日趋尖锐复杂，大西洋两岸渐行渐远，出现了结构性和永久性的裂缝。欧洲国家普遍意识到，美国越来越靠不往，欧洲只有加强独立的防务建设，才能在复杂多变的国际战略格局中拥有一席之地，才能维护欧洲的稳定和安全。正如德国总理默克尔所说，“能完全指望别人的时代已经过去了。”同时，欧债危机、难民危机、恐怖袭击和英国“脱欧”也迫使欧盟需要重塑自己，通过加强防务合作来打造一个更有凝聚力的命运共同体，提升欧盟的全球影响力。欧洲议会议长塔亚尼在接受德国《明镜》周刊采访时表示，没有共同的防务战略，就无法达成共同的外交政策，欧洲需要一支自己的军队。

在内忧外患的夹击中，马克龙当选法国总统后，雄心勃勃，率先提出了加强欧洲防务联合的主张。2017年9月，马克龙巴黎索邦大学发表演说，主张建立欧洲统一的防务安全体系，建议在2020年前拥有一支欧洲共同干预部队，设立欧洲统一防务预算、欧洲反恐检察部门和情报共享机制。

在法国的积极推动下，近两年来欧洲国家已经重启了欧洲的防务联合，并付诸实际行动，迄今的主要进展有：

一是建立了“永久结构性合作”。2017年12月，法国、德国、意大利等25个欧盟成员国签署了防务领域的“永久结构性合作”(Permanent Structured Cooperation简称PESCO)机制，将在自愿的基础上共同发展防务能力、投资防务项目、定期增加国防预算、展开军事行动以及联合对外派遣军队。25个成员国同意将欧盟卫勤指挥、军事行动、海洋监视以及网络安全作为首批合作项目。欧盟委员会设立的总额55亿欧元的欧洲防务基金将为项目提供资金支持。

欧洲理事会主席图斯克说，“永久结构性合作”的启动，标志着欧盟国家向更加紧密的防务合作迈出了关键步伐。这是半个多世纪以来进展寥寥的欧洲防务建设取得的重要成果。

2018年3月，欧盟公布了涵盖军事培训、网络安全、后勤支持、救灾和战略指挥等方面的首批17个防务合作项目。被称为“军事申根区”的行动计划，向防务联合迈出了重要一步。

2018年11月，欧盟又批准包括建立间谍学校、无人机系统、战术导弹系统、电子战在内的17个防务合作项目。此外，欧盟各国国防部长还决定扩大欧盟军事指挥中心，同时在德国柏林建立“欧洲危机预防中心”。

二是签署了“欧洲干预倡议”。在法国总统马克龙的积极倡议下，2018年6月，法国、德国、比利时、英国、丹麦、荷兰、爱沙尼亚、西班牙和葡萄牙等9国在卢森堡签署了“欧洲干预倡议”意向书，将创建一支军事干预部队，以推动欧洲的防务合作。

“欧洲干预倡议”规定，签字国将“在面对可能威胁欧洲安全的情况时”进行联合行动。除了军事行动外，还有对其他情况的干预，包括自然灾害、危机干预和撤离侨民。法国希望，一支较少国家参与的军事力量能比28个成员国的欧盟和29个成员国的北约更加果断快速地应对突发事件。这支军事干预部队是完全独立于欧盟和北约的部队，为的就是在遇到紧急情况时，减少掣肘，快速行动。

2018年11月，“欧洲干预倡议”国家在巴黎召开首次部长级工作会议，确定2018—2019年度军事合作的主要方针，将努力在战略预测、行动支持等领域加强政治和军事层面的合作，并鼓励开发共同的战略文化。芬兰在此次会议上签署这一倡议，成为该倡议的第10个签字国。

三是法国和德国将联合研制未来武器系统。为加强欧洲防务合作，2017年夏天法国总统马克龙和德国总理默克尔倡议法德联合研制未来武器系统。2018年6月，法德联合内阁会议签订署了合作意向书。2018年11月，法德国防部长根据前期工作进程，确定将由法国牵头研发“未来空战武器系统”，将由德国牵头研发“未来大型地面武器系统”。计划2019年拿出初步设计方案。

三、谈何容易

近两年来，在内外形势的胁迫下，欧洲的防务联合再次提上了议事日程，并且已经取得一定进展。然而，要建立法国总统马克龙倡议的“一支真正的欧洲军队”，谈何容易，前进的道路上布满荆棘，不会一帆风顺，将受到一系列内外因素的制约。

首先，欧洲军队的概念不清。法国总统马克龙倡议建立一支真正的欧洲军队，但至今还没有具体的设想和方案。欧洲军队与欧盟现有6万人的快速反应部队以及13支“快速反应战斗群”是什么关系？欧洲军队与2017年12月欧盟25国签署的“永久结构性合作”和2018年6月欧洲10国签署的“欧洲干预倡议”有什么联系？另外，欧洲军队是欧洲国家的军队，还是欧盟的军队。哪些国家可以参加，规模多大，等等，一系列问题都没有具体的设想。看来，建立欧洲军队目前还处于倡议和讨论阶段。

第二，各国利益不尽相同。欧洲国家因安全利益和安全关切的不同，对建立欧洲军队有着各不相同的追求目标。法国踌躇满志，想通过建立欧洲军队，重振欧洲的一体化建设，从而充当欧洲的盟主。德国虽然支持法国建立欧洲军队，但默克尔明确表示，“建立欧洲军队的提议可以与北约框架下的跨大西洋合作并行进行，欧洲军队也可以作为对北约的补充。”至于波兰、罗马尼亚等“新欧洲”国家，视北约和美国为其防务基石，反对建立欧洲军队。波兰总理莫拉维茨基在接受波兰新闻频道TVP采访时表示：“我们希望欧洲作为一个整体能够增强其军事潜力，但与此同时我们今天必须强调，欧洲以及北约东部地区安全的唯一真正保障是美国。”

第三，军费开支难于增加。冷战结束后，欧洲国家一方面大幅度裁减军队员额，另一面大幅度节省军费开支。特别是欧债危机以来，欧洲国家的国防预算更是一减再减。2018年，法国的国防预算仅为342亿欧元，占国内生产总值的1.81%，德国的国防预算为385亿欧元，占国内生产总值的1.24％。对于在多数欧洲国家来说，“北约依然是欧洲安全的基石”，它们主要依赖省钱、省力、可靠、有效的北约来维持它们的安全。因此，许多欧洲国家不愿在防务上做大的投入。况且，欧洲国家近年来经济复苏缓慢，财政拮据，军费开支难于大幅度增加。

第四，美国因素不可忽视。美国在欧洲有着重大的战略、军事和经济利益，美国不会允许欧洲建立独立的军队。特朗普对马克龙建设欧洲军队的倡议大动肝火，怒气冲冲地说，“马克龙建议欧洲建立自己的军事力量，太侮辱人了。”北约是美国维系美欧战略关系的纽带，是美国控制欧洲的工具，同时也为美国全球战略服务的工具，美国不会允许欧洲挑战北约在欧洲防务中的主导地位。美国将利用“新欧洲”国家，对法德等国施压，挑衅刺激俄罗斯，逼俄罗斯强硬反弹来威胁欧洲，从而紧紧把欧洲安全的主导权牢牢地掌握在自己手中。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员）