“21世纪海上丝绸之路”犹如即将拔锚扬帆的巨轮，让古老的丝绸之路焕发青春，更要构筑崭新的秩序系统。但是，出航之前很有必要对于可能面临的风险和挑战进行评估，找到克服挑战的工具，让沿线各种矛盾得以缓解、抵牾情绪得以消除、对立要素得以融合。笔者以为，可能牵动全局的难点及其提出的挑战，或许就在自家的门口，这就是，如何有效地清除南海问题形成的若干障碍，平衡维权维稳的尺度、协调南海周边国家的关系，将南海地区塑造成和平稳定与合作共赢之海，以利于这艘巨型航船顺流南下，远渡重洋。

一、南海问题引发的挑战及其原因

中国政府最初是向东南亚地区提出共建“21世纪海上丝绸之路”这一倡议的。其背景是，东亚地缘政治格局进入了新的整合与发展时期，周边海上安全环境呈现出前所未有的新内涵、新条件和新趋势，其中许多不安定因素大多汇聚于南海及其周边地区。它们给全面落实“21世纪海上丝绸之路”的战略构想形成若干挑战。

1.变动中的地区秩序和地缘战略格局对南海问题的解决带来困难，对实施海丝之路的战略构成挑战。战后形成的全球性和区域性地缘战略格局正处于深刻变化之中，在这样的背景下，南海地区尽管在地理空间上只是整个大区域中的一部分，但这里是地区政治、外交和安全诸类矛盾的交汇处，也是大国政经利益和矛盾交织之地，人们担心这里成为大国博弈、争夺霸权的“大熔炉”，大国之间相互争斗，争夺主导权，有引发战争的危险。

2.海丝之路惠及周边政策遭遇的挑战。近年来，我国在南海地区的海洋权益继续受损。中国的岛屿被菲越马文等国家占领，他们不仅强行开发油气资源，有的还要强力阻挠中国企业在西沙群岛所辖的中建南海域进行正常施工、有的在南沙海域抓扣殴打中国渔民。中国在海洋权益受损的新条件下，海上丝绸之路及其配套措施在更多惠及周边时，是否也要善待有关争议方？

3.法律上引起的挑战。自从菲律宾2013年提出所谓的“仲裁案”后，国际上对南海断续线的法律地位和法理依据出现了一系列的质疑声，一些人借机恶意攻击中国的南海政策及实际行动，中国已经成为南海众多矛盾的主要方，正处于南海漩涡的中心。现在越南也要步菲律宾后尘，向国际司法机构提出仲裁。甚至连印尼也认为，南海断续线切入纳土纳群岛，影响印尼的“领土完整”，印尼军方因此要加派军力“驻扎”纳土纳群岛。中国能否借助海上丝绸之路，避开南海法理斗争的风口浪尖？

4.“东盟抱团”新趋势。根据东盟的规划，2015年是建成东盟共同体的目标年，尽管因其内部原因而将共同体建成的目标推迟到2015年底完成，但是，为实现东盟共同体，东盟内部对一些尚未达成一致的争论问题保持高频率的协调步骤，其中包括如何统一南海政策。现在东盟国家在南海问题上的看法趋于一致，基于国际法解决争端的观点形成共识，东盟与中国在南海问题上的分歧或“不一致”正成为影响南海问题的新因素，东盟抱团对我的新趋势不容忽视。

5．地缘政治上，这里已经成为中美角力的新高地。南海问题长期来并未成为影响中美关系的核心障碍，即使冷战期间1974年发生过西沙海战，美国当时保持沉默，在前盟友南越海军溃败之际竟然“见死不救”，不肯伸手拉一把。但是，2010年以来，美国放弃了长期奉行的所谓“不介入政策”，开始转向“选边站队”，倾向性政策表达日益清晰。2014年初，美国国务院高官公开指责中国的南海政策，不久之后又针对中国抛出“冻结南海行动倡议”，到2014年末，美国国务院发表官方报告《海洋界限：中国的南海主张》，毫不含糊地支持菲律宾的南海仲裁案。美国在南海问题上，公开站在中国的对立面，公开否认中国的南海断续线，公开声称美国在南海拥有国家利益，奥巴马甚至公开声明美菲同盟关系就是美国的核心利益，南海似乎已经成为美国核心利益的组成部分。奥巴马行政当局甚至向越南解除部分致命性武器，鼓励越南对抗中国。美国政策变脸，日澳等盟国见色行事，纷纷指责中国的南海政策，急急拉拢菲律宾越南，迫不及待地向他们提供军事装备。南海已经成为中美地缘政治角力的新高地。

形成这些挑战的基本动因是什么？从对海上丝绸之路途径的印太特别是南海的海上环境看，崛起中的新兴大国中国在亚太地缘经济格局中的引领作用令人瞩目。中国已经是一个经济总量居世界第二位的大国，未来几年之内上升到第一位的趋势不会改变。中国经济实力的增长和国际地位的上升，不仅有开展具有自身特色大国外交的需求，也有发展与大国地位相适应的军事力量。中国的海军力量日益强大。为维护国家的核心利益和海外利益，中国既要冲破海上遏制，还要获得近海远海制海权。在东亚地区，民族主义情绪在一些国家内部发酵，一方的行动有可能导致另一方采取反行动。美国趁机提出了亚太新战略，要实现再平衡，试图以各种手段维持现有秩序，保障美国的霸权地位得以继续维持。

二、对新局势下南海问题的新认识

我国新一届政府领导人向东南亚地区提出21世纪海上丝绸之路倡议，是其对南海新态势、新趋势有了充分了解的基础上提出的。习近平主席清楚地知道，中国同相关国家关系“因南海问题面临严重困难”。因此，21世纪海上丝绸之路这一倡议是建设南海和平之海的伟大指引，对南海动荡局势将发挥无可取代的缓解作用，因此也是对地区和平与安全做出的重大贡献，

笔者以为，提出这一倡议的基本判断是，要实现中国梦这个大战略，周边稳定是第一位的，而要稳定周边，则必须在外交上主动谋划、努力进取，以适应变化中的新局势，这就是，以软实力对冲外部势力的硬介入、以亲诚惠容理念及建设性倡议处理好同菲越等国发生的有关问题，为中国同南海周边国家关系的健康发展创造条件。这一创举来之21世纪海上丝绸之路战略构想，它是中国政府从战略高度重视周边外交的产物，它不只是对“继续韬光、积极作为”外交战略的延续，更是对近年来国内国际的各种正面要求做出的一种突破性回应，让国内民众看到了维护国家主权、民族尊严的坚定意志，向国际社会表达了中国愿意积极承担国际责任解决地区热点的姿态，让周边国家深切感受到可以分享中国发展机遇的中国气派。

为使21世纪海上丝绸之路这条“巨龙”乘风扬帆，一路顺风，须对新局势下的南海问题再思考，并在取得新认识的基础上，趁风使帆，建设包括南海海域在内的海上合作新秩序。

首先必须再次确认，中国在历史和法理上对南海岛礁及附近海域拥有主权和管辖权。浩渺的南海及其璀璨的岛礁始终是镶嵌在中华国土上闪烁的明珠，自古以来一直见证并守护着浩浩荡荡往来于海上丝绸之路上的中国船队。当下，任何外国不要幻想中国会拿核心利益做交易。

其次，中国崛起让中国具有了一定的经济优势，但是这并不是说中国在经济和军事上获得了绝对优势。有人说，国家驾驭海洋的能力可以根据硬实力的指标加以判断。当古代中国较之其他国家的经济更加发达、文明程度更高的时候，中国的制海能力强。可是，国家一旦出现衰弱，从海上通路上开始收缩，西方海洋大国立即扑向东方，从海上丝绸之路的另一端逆向行驶，疯狂地奔向中国，南中国海首先遭殃，本土受凌辱、遭宰割。现在，科技发达和人类文明程度到达历史的巅峰，国家间的竞争占优条件和事物发展的内在逻辑完全不同于古代。尽管中国崛起为世界经济老二，但是中国国际地位的两重性十分显眼，尚未摆脱发展中国家的帽子。作为发展中国家，中国保持一心一意谋发展的战略鼎力不变，以保障中国的根本利益得以获得、保持和延续，保障中华民族的伟大复兴得以实现。鉴于此，在对外关系上，中国要设法把可能导致冲突的因素限制在必要的底线上，以确保中国梦的实现有一个稳定、和平的发展环境。

第三，与此同时，随着中国在国际上的大国地位得到承认，中国甚至已经被视作是超级大国，中国坚定了建设海洋强国的坚强意志。由此可以认为，中国的战略重心难再集中于国内发展、国内建设。中国同外部世界的经济、人文交往和互动关系，密切和频繁程度业已达到了历史最高水平，以至于中外两方无法轻易割裂，中美之间不能割裂、中日之间也不能割裂，中国与南海周边更是如此。由于中国迅速上升为全球瞩目的“大块头”，外部世界和周边国家对中国“冷眼”相看或许属于正常。当中国这个新崛起的“大块头”自己似乎还没有完全意识到或者准备好的时候，它同外部世界打交道的过程中可能会有某些不成熟或者行为欠佳的表现。我们最早划定南海断续线，这无疑是英明远见之举，但是缺乏紧接着的后续行动，为什么不在西沙海战大捷之后迫使南越政府把断续线改画成直线？美国那时在南海问题上对南越根本不给力嘛。邓小平三十年前说过，我国同一些国家在南沙地区存在领土争议，解决的办法有两个，一是使用军队把这些岛屿统统夺回来，一是搁置争议，共同开发。在中国现在面临一个与过去不同的战略机遇期的时候，邓小平的诤言依然有效。现在中国这个大块头对海洋权益的重视程度超过以往任何时候，加上南海东海的争议事件，中国被迫提升军事力量以及可能的干预能力，因此可能遭遇来自区域内或区域外各种势力的怀疑和反对，在他们无法理解中国的和平发展用意之前，他们有可能倾向于把中国的言行解读为“扩张”甚至“威胁”，中国因此同美国这个超级大国、其他利益相关者以及南海争端方发生的竞争及其内涵也就增加了其他多种负面因素。我们反对零和博弈，反对权力竞争，但是对方并不认同。于是中国面临冲突因素上升的局面。在运筹21世纪海上丝绸之路的时候，对此应该心中有数，要为应对地缘政治和权力竞争准备投入更多的资源、力量和智慧。

第四，在南海问题上要有打一场法律持久战的思想准备。近些年来，中国在固有领土西沙群岛及其附近海域施工、在1948年公布的南海断续线内驱赶外国勘探船只、坚持“不接受、不参与”菲律宾单方面提起的南海问题仲裁案。对于此类行动和表态，国际上一些人和国家抱怨中国外交咄咄逼人，非常强势，而国内一些民众则认为，中国硬实力指标以及强大的海上力量足以收回被占领的岛礁，可是，中国似乎还是按兵不动，不少人由困惑、抱怨而直截了当地提出批评，认为中国外交太软。一强一弱的说法形成鲜明对照。笔者以为，为要顺利推进21世纪海上丝绸之路这一伟大工程，不能用短平快方式解决南海争议问题，而要做好打一场法律持久战的思想准备。采用法律方法，就是通过确定岛屿归属和划分大陆架、专属经济区的分界线以及国家间海上国界线来确定各自的主权和海洋管辖权，消除主权争议和海洋权益纷争。从国际法层面来看，国际海洋法的发展进程本身也是产生南海海域争议的一个特殊因素。越南曾经公开承认中国在南海地区拥有主权和海洋管辖权，后来否定自己的声明，就是明证。但是，众所周知，法律毕竟是一个相对稳定的制度，一旦制定后就难以再行修改，即使存在修改的必要性和可能性，实施和完成过程也需要很长的时间，从这个意义上讲，法律仅仅是一把静态性的尺子，法律斗争将是一个长期的过程，解决问题不可能一蹴而就。当前，在各国都可以利用国际法提出各自主张的背景下，南海依法划界将是一场旷日持久的谈判，因此，即使从技术层面来分析，法律方法也将是一个长期的过程。既然21世纪海上丝绸之路不是一个短期行为，而是一项长远的战略，那么我们不仅要以法律方法来捍卫南海的海上权益，还要以此来推进21世纪海上丝绸之路发展。

第五，提供公共产品应有时不我待的紧迫感、关怀度和细腻心，否则将影响构想的实施。公共产品当然包含诸多内容，包括基金、机制等，比如亚洲基础设施投资银行，经中国倡导建立后，备受东盟国家的欢迎。现在我们应有更多的忧患和惠及周边意识，让这些倡议尽早落实。中国在多个场合多次提出“中国—东盟海上合作基金”，但是一些东盟人士依然不明确如何申请和使用，缺乏透明度和宣传力度。“中国—东盟海上合作基金”是推进21世纪海上丝绸之路的重要支撑力量，东盟国家一些学者倾向于申请海上联合执法训练、航运安全等课题。但是，由于误解或者透明度不够，也有的学者猜测，中方可能比较倾向于提出不敏感的课题，如生物多样化保护等问题。在实施构想过程中，中国应该加快步子，多多提供一些更加务实的操作渠道以及细致的操作措施，顺利推进新海上丝绸之路计划。

三、利用海丝之路把南海建成和平之海

历史经验揭示，无论陆上还是海上，建长城都不可能一挥而就。有道是，千里之行，始于足下。陆上长城破土于脚下，由近及远，国家主权范围内的陆上长城，甚至可以由远而近构筑，远近两地相向而行。但是，海上筑长城——构筑跨越洲际的海上丝绸之路，战略上可以谋划远达千里甚至万里以外的大方向，但是，“破土动工”即航船或船队出发只能起始于一国的海岸，起航于本国的港湾，首先从南海地区的海上通道出发，再出海峡进入更远地方。那么，在上文分析海丝之路在南海地区面临的挑战、以及对南海问题树立新认识之后，下文研讨应对之策，看看如何利用海丝之路把南海建成和平发展、稳定安全之海。

1．应该思考建设区域过渡期秩序的南海海洋合作机制。变动中的地缘政治格局并未触发中美等大国发生传统意义上的军事对抗，相反，这些国家试图建立互为接纳的区域过渡期秩序。在这样的大趋势和背景下下，南海周边国家必定要逐渐融入新的潮流，同大国一起走向新型的区域政治秩序之中，甚至是安全合作架构之内。形成中的新型政治与安全秩序，或许还不能说是一种持久稳定的亚太秩序，但这是一种特有的亚太大环境，在其中，大国都有互相接纳对方的愿望。尽管亚太地区尚未建立具有约束性、机制化特征的安全区域机制，但是冷战时期亚太大国相互排斥、冷战之后相互防范的严峻气氛已经缓和，安全领域的相互接纳成为事实，美国已经认定中国在全球和区域事务中发挥不可或缺的结构性作用，中国也已经接纳美国进入东亚合作轨道，亚太地区新型的过渡期秩序正在形成之中。因此，从大的格局看，南海地区发生的问题，根本上是过渡期大国之间相互展示决心的表现。美国作为守成大国一定要维持其既有的主导地位，会同其盟国和伙伴国家对崛起中的国家加以制约甚至遏制，比如，他们采取密集型攻击方式，不断地指责中国的南海政策和行动，面对这样的压力，中国也必定要做出反应，否则，中国的国家形象和国家利益就会遭遇伤害和损失。中国应该利用海上丝绸之路倡议这一难得的机会，通过同相关国家建立政治和军事互信机制，包括非传统安全合作等，让中国的和平发展、合作共赢理念和政策实践在推行海上丝绸之路进程中首先在南海地区推广、实现。

2．海丝之路应该是主动谋划、努力进取这一新型外交的实践者。通过海丝之路注入必要的资金非常重要，把亲诚惠容的理念转化为具体措施更有意义。在中国对东盟政策中，我们经常采用换位思考的方法，要设法让对方获得具有舒适度的结果。这要求我们对待南海周边国家要“亲”，达到亲切、亲和的水平；要“诚”，应做到心中有诚意，做事要诚恳；要“惠”，就是要实现优惠、优待、互惠；要“容”，就是要有风度和深度，对待南海周边国家，特别是反对过我的国家，要有关怀、容纳之心。在操作层面，中国在东盟国家设立产业、经贸合作区时，可考虑尽可能让利东盟方；考虑东盟国家在中国设立产业园区时，也应尽可能让利东盟方。东盟国家提出，亲诚惠容四字应以惠为核心。我们在践行四字方针时，应以消除贸易赤字为先、以对方感受实惠为先。

3.利用海丝之路深化中国东盟海上合作。其实，中国东盟海上合作已经提上议事日程。从中国方面看，对南海周边国家应该加强海军外交，增加海军港口访问。随行军乐队可在甲板招待东盟国家民众，也可上岸表演，海军医疗船的医生可进入社区提供服务；随时准备向东南亚国家提供海上搜救、防灾、救灾行动。从安全上看，中国在南海，应强化南海前沿军力部署和军事存在，旨在提高威慑水平。加强中国东盟海上合作应精心筹划，使之成为中国东盟合作新亮点。抓紧磋商，尽早启动2015年为“中国-东盟海洋合作年”。中国东盟海上合作应是长期的年度合作项目，起始之年，应着重于非传统安全合作；以共同建设21世纪海上丝绸之路引领海洋经济、海上联通等领域的交流与合作。

4.在南海地缘经济地缘政治上，中美存在角力，但是，中国应有同美国合作的自信。中国现在已经明确不再依赖某个中心国家如美国作为关键，更加强调周边。中国周边外交继续保持“东盟为中心”，发挥东盟的核心作用，以反制美国拉拢中小国家的企图。美国正试图使那些被拉拢的国家成为其筹建对抗性集团中的一分子。中国反其道而行之，建立21世纪海上丝绸之路主要通过不结盟但广结伴的方式实现。要努力通过这个方式，致力于将南海周边国家引导到相互依赖度高、关系紧密到不可分离的程度。

5．利用区域机制搭建南海和作平台

首先，中国坚持相互尊重、互不干涉内政的原则同沿线国家发展关系，在南海周边不谋求势力范围，设法利用现有的区域合作机制，把这些国家和地区串联起来，搭建战略平台。当前着力于南海周边东南亚地区，着力于经济合作机制。首先，利用中国—东盟自贸区合作平台，把海上丝绸之路议题列入中国东盟合作进程。中国-东盟自贸区都是双方各自对外建立的第一个自贸区。经过几年的运行，取得了巨大成就，目前正进行中国-东盟自贸区升级版谈判。建议升级版谈判议程应包括建设21世纪海上丝绸之路以及相关的海上基础设施建设项目。其次，利用亚太经合组织(APEC)平台，把陆上丝绸之路经济带和海上丝绸之路两大构想连接起来，使中国新一轮改革开放鸿雁在亚太地区最重要的政府间组织中最先展开两翼。2015年APEC主办方时菲律宾，中菲两国应在落实习近平主席同阿基诺总统会晤精神，尽早让中菲关系转圜。中国应该积极支持菲律宾办好APEC年会，把构建丝绸之路同建设南海和平之海列入会议的合作议题。第三，利用并整合现有功能性合作机制和项目，把丝路基金使用的优先方向确立在南海周边，在2015年抓紧公布若干项目，作为示范和引领。亚洲基础设施投资银行项目同样如此，时不我待，及早运营；条件成熟的话，还可以同东南亚国家另行组建“丝绸之路开发银行”、“开发基金”、“投资基金”、“风险基金”等跨国金融机构。

总之，“21世纪海上丝绸之路“设想构成了中国面向太平洋印度洋全方位对外开放的战略新格局和周边外交战略新框架，然而，构建“海上丝绸之路”不可能舍近求远，只能以近及远，中国东部海上沿线特别是南海周边是第一位的。在周边海上局势动荡、安全环境趋紧的背景下，中国强力推行海上丝绸之路系统工程，以看得见摸得着的项目施惠周边，释放的信号十分明确，中国要同南海周边国家共同建设和平安全合作共赢之南海。

（作者为中国国际问题研究基金会海洋研究中心、上海国际问题研究院外交政策研究所成员、上海社科院亚太所研究员，文章转自《当代世界》）