拉共体（CELAC）成立于2011年12月，以加强拉美地区政治对话和区域一体化为宗旨，囊括了美国以南的所有美洲国家，与始创于1890年并几经变更的“美洲国家组织”（OAS）相比，两个组织之间最显著的差异在于，一是拉共体排除了美国和加拿大；二是美洲国家组织1962年起一直拒绝古巴参会，而古巴则是第二屆拉共体首脑会议主席国之一，与海地和哥斯达黎加三国共同组成该组织的协调和领导机构。有没有美国的参与和主导、排斥不排斥古巴，成了拉共体和美洲国家组织最大的政治分野。

　毫无疑问，中国－拉共体论坛的建立，标志着中拉关系由已往发展国与国之间的双边关系提升到整体合作的层面。对拉美来说，它将是发展中拉多边关系新的着力点和风向标；对中国来说，同样也是一个极具深远意义的重大外交举措。

　进入新世纪以来，中国和拉美之间的关系得到了所向无前的澎拜发展，举世注目。中国和巴西、阿根廷、智利、秘鲁、委内瑞拉和墨西哥等6國建立了全面战略伙伴关系或战略伙伴关系。近些年来，双方的领导人更是频繁来往，使彼此之间的政治关系迈入了嶄新的阶段。今年3月8日，中国外交部长王毅用“海内存知已，天涯若比邻”來形容中拉关系。老话说“远亲不如近邻”，但就当下的中拉关系而言，这句话也可这样说：“远亲一如近邻”。从经贸层面来说，此话并非无根无蒂。2001年中拉贸易总额近150亿美元，2007年突破1000亿美元，2012年达到2612亿美元。2010年起，中国成了仅次于美国和欧盟的拉美第三大出口市场。双方之间的经贸合作也明顕地由贸易主导转向贸易和投资并重。2011年中国对拉美非金融类投资存量为540亿美元，拉美已成为仅次于亚洲的中国对外投资存量最为集中的第二大地区。由此可见，中国-拉共体论坛的建立和啟动，可以说水到渠成。

　在埃文·埃利斯（Evan Ellis）的这篇文章中，他敏锐地意识到，整个拉美世界相比以往有了更多的外交空间和政治选项，中国与拉共体走在一起，意味着除了美国、欧盟等传统势力之外，拉美地区又涌入了新的政治力量。他就中国-拉共体论坛提出的5大困难和挑战，是颇有见地的，值得一览。

　笔者认为，对于中国来说，今年计划召开的“中拉合作论坛” 首屆部长级会议，恰似一个撬动中拉合作大门的支点，为双方都提供了一个值得期待的广阔前景。不过，双方之间的互相了解与交流交融毕竟还有待进一步探索和深入，对于如何开倡一种互利双赢、良性而又可持续的新局面，尚需面对许多难以估摸的不确定因素，包括国际大环境的变迁和彼此内部各项政策的调整及变化。与美国和欧盟国家相比，中国目前在拉美还只能算得上是一个初来乍到的新手，摆在它面前的是许多实实在在的难题，真可谓挑战甚于机遇，因此，一定要保持清醒的认识才行。 

　过去十多年里，中国与拉美的交往一直存在两大困扰，一是拉美地区33个国家的个体差异很大、外交形态迥异，中国分别与之交往耗时费力；二是美国总是在一旁虎视眈眈，担心动了自己奶酪。如今，中国找到了一个与拉美打交道的新方法。

　中国曾创造性地设立“中非合作论坛”，并于2000年10月在北京成功举办首届部长级会议，从而方便了与非洲54个国家进行整体性的外交合作。中国非常希望将这一成功经验运用于拉美地区，但多年来一直都未能如愿。如今，中国的机会来了。2014年1月，拉共体在古巴首都哈瓦那召开的第二届峰会上通过了“关于支持建立中国－拉共体论坛的特别声明”，与会各国同意通过这种合作强化双边关系并使之制度化，并确定年底前在北京举办首届“中拉合作论坛”峰会。

　“中拉合作论坛”对中国来说意义深远，因为中方不仅可以同时与拉美所有国家进行交往，并且还能将美国和加拿大排除在外。这一举措是中国第五代领导集体和习近平主席的大胆战略，他们并没有因为美国国内某些政治力量将其视为威胁而裹足不前。

　中国过去曾经尝试通过多边区域性组织与拉美国家发展关系，但却总是处于被动境地。比如，美洲国家组织（OAS）总部设在华盛顿，美国是该组织的正式成员，而中国却只有一个观察员身份，中国通过这一平台与拉美发展关系，就像是在别人家里招待自己的客人一样尴尬。

　“中拉合作论坛”还只是中国对拉美的大胆战略之一，在追求国家发展目标过程中，习近平主席被认为比其前任领导者有更强烈的意志碰触美国。比如，2013年6月，习近平主席上任仅三个月，便借赴美会见奥巴马总统之机，一路上率先访问了哥斯达黎加、特多和墨西哥三国，并会见了拉美和加勒比地区11个国家的领导人。中国在巴拿巴以北的地区进行如此密集的国事访问，以往还从未有过先例，这一外交举动看上去更像是某种宣示。习近平的胆略还体现在对亚洲事务的处理上，如中国海军开始更坚定地在东海和南海争议海域巡逻；2013年11月，中国更是宣布了在钓鱼岛的争议空域设立防空识别区。

　虽然目前还不清楚“中拉合作论坛”首届峰会的议程，但它的功能会与“中非合作论坛”类似。从形式来看，该论坛会关注一些共同的政治性议题，但更重要的是，中方可以借助这一平台以设立多边贷款基金、签署合作框架协议等方式开展双边商业合作，其重点合作领域将包括信贷融资、项目投资、动植物检验检疫认证等，尤其是双方政府高层关注的重大项目。参考“中非合作论坛”的办会模式和2008年《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》白皮书中的政策目标，这次“中拉合作论坛”有可能会推出双边教育、文化交流的具体合作方案，比如在拉美设立更多孔子学院、为拉美留学生提供更多名额等等。这次会议议题也可能会涉及到科技、电信、空间技术、军事交流和培训等其他合作领域。

　由于“中拉合作论坛”不会有美国等西方国家的参与，所以那些以左翼玻利瓦尔联盟为首的国家估计会借机在大会上慷慨陈词，而这种阵势则会引起美国智库甚至是国会听证会的侧耳倾听。当前，中方对于此次论坛还不能盲目乐观，它主要将面临着以下五个方面的困难和挑战。

　首先，台湾问题。目前拉美地区有12个国家与台湾持有“邦交关系”，这包括了南美洲的巴拉圭、除哥斯达黎加之外的中美洲国家以及半数的加勒比地区国家。一旦此次峰会结束，台湾方面必然会竭尽全力确保这些参会的“邦交国”不会弃之而去。这次论坛一个潜在的负面影响，在于有可能助长台湾的在野党势力，并对2016年的台湾总统大选造成一定冲击，这些政治集团一直反对马英九现政府与大陆走得太近。自2008年两岸达成“外交休兵”默契之后，尽管那些与台湾建交的拉美国家越来越倚重与大陆的经济交往，但大陆在拉美的外交格局一直在维持了原状。现在，如果所有拉美国家都跑到北京参加峰会，那么台湾在野党就有了一个抨击现任政权外交失败的借口。

　其次，政治主张分化问题。“中拉合作论坛”一定会提出“不干预主权国家内政”之类的政治主张，在要求美国不得干预拉美和亚洲国家内政这一政治诉求方面，相信中拉各国都会达成非常明确的共识。不过，玻利瓦尔联盟国家在会上必然会提出“反对资本主义”等激进言辞，而与中国和美国都保持着友好关系的智利、哥伦比亚等国，一定会小心地回避这类话题。

　其三，领土争端问题。在“中拉合作论坛”框架下，应该不会涉及领土争端之类的棘手问题，但许多国家对此都有着切身诉求。中国期待拉美国家在东海和南海主权问题上能够给予支持，而许多存在边界争端的拉美国家也特别希望得到中方支持，比如，阿根廷与英国的福克兰群岛主权之争，洪都拉斯、萨尔瓦多和尼加拉瓜三国对丰塞卡湾的海上边界之争，哥斯达黎加与厄瓜多尔的圣胡安界河航行权之争，哥伦比亚与尼加拉瓜就圣安德雷斯岛的周边海域主权之争等等，这些边界争端有可能会破坏“中拉合作论坛”的外交成果。

　　其四，论坛机制的运行问题。此次中国和拉共体的合作，能否建立起一个常设性的论坛组织机构，或者将中国创造性地纳入拉共体既有组织框架之中，目前还是一个未知数。不过，拉共体的现实困境是，其成员国的政治主张和利益诉求过于分化，这严重影响了拉共体永久性机构驻地的选址和重要区域一体化协议的达成。另外，就在拉共体向中国开启合作大门的时候，他们仍需继续探讨困扰拉共体已久的一个老问题，那就是没有美国的参与，拉共体可能无法做出改变拉美地区的任何重大决定。

　其五，平衡拉美各国的关系。中方在承办此次论坛过程中，能否处理好个体和群体之间的关系是个难题。一方面，中方要突出拉美大国的主导作用；另一方面，为了平衡众多拉美小国，又必须要强调“拉美各国同等重要”。“中拉合作论坛”模式对巴西的“特殊论”将会形成一定的冲击，多年来，一直让巴西引以为豪的是，它不仅拥有“金砖国家”身份，而且与中国有着特殊的合作关系。2012年6月，中国与巴西发表联合声明，将两国“战略伙伴关系”升级为“全面战略伙伴关系”，中方表示巴西在众多拉美国家中是有着特殊重要性的合作伙伴。在此次“中拉合作论坛”上，中国需要向巴西确保，中方不会架空两国先前搭建的种种合作平台，今后也不会真的让巴西受到冷遇。

　有着多方参与的“中拉合作论坛”模式，暗合了中国一贯的外交传统和逻辑，那就是“与众多小国打交道太耗心力，它们最好能够组织起来形成一个交往整体”。从历史上来看，中国在政治、文化等各领域曾经是亚洲的中心国家，其外交智慧是联合或顺化周边一些有实力的政权，再由它们统领周边更弱小的政治力量，从而构建起一种对中国有利的政治秩序。目前，中国在拉美地区也想采取类似的办法。中方会通过构建“战略伙伴”的方式，着重加强与巴西、墨西哥、阿根廷以及委内瑞拉等国的合作，它们都被认为是对邻国有很强影响力的区域大国。

　借助此次峰会，中国政府可能会向拉美国家的警校、军校等一些关键性机构和领域提供资助，并在警务、军事和领土安全等领域开展一些排除美方参与的项目合作，不过美国的一些传统盟友国家将会回避此类安排。相比而言，中拉双方在贸易、投资、教育培训等领域更容易获得成功，一些拉美国家甚至可能会通过政府间合作的方式，使得中国企业在某种程度上规避市场竞争、公开投标以及常规的商业流程。

　最后，“中拉合作论坛”的最大成效可能在于，中国的商业力量今后将加速进入拉美，并以拉美各国能够接受的方式增加中国在拉美的现实存在，进而逐步使得中国成为拉美政治舞台的一个重要参与方。

　2013年11月，美国助理国务卿克里在美洲峰会上清楚地表示：“门罗主义”政策已经终结”。这意味着，美国不会干涉拉美国家与中国发展双边关系。不过，所有拉美国家必须更加谨慎和仔细地考虑：究竟与中国发展何种关系更符合他们各自国家以及整个地区的利益。

 埃文·埃利斯（Evan Ellis），拉美问题分析家，现任William J. Perry 西半球防务研究中心副教授、华盛顿特区战略与国际研究中心非常驻资深研究员。