自20世纪90年代以来，印度一直在积极争取成为联合国安理会常任理事国。进入21世纪之后，全球治理思潮与运动的兴起为印度争取成为安理会常任理事国提供了新的理由。虽然参与全球治理对印度来说已不是什么新现象，但由于发展水平和国家实力的限制，公众对全球治理的认识和思考还处于较低水平，印度的全球治理观和参与全球治理的行为表现出鲜明的特色：即高度重视对国际机制的参与和改革，以维护其主权和独立自主的发展权。这在印度争取成为联合国安理会常任理事国的活动中显露无遗。

一、印度的全球治理观及“入常”对印度的意义

从印度政府的角度出发，全球治理可以定义为规定、组成和调节国际舞台上公民、社会、市场和国家之间关系的法律、规则和政策的总和，它既是国际公共权力的行使者，又是行使对象。全球治理的目的是在国际体系处于无政府状态下，在全球层面管理各种行为体之间的相互关系。因此，全球治理必然会导致产生正式的机制和非正式的原则与机制，通过这些机制各行为体能够清晰表达共同利益，确立相互之间的权利和义务，协调分歧。当前，民族国家仍是全球治理中最主要的行为体。对于任何单一行为体和国家来说，全球治理的目标就是在确定的国际议题中维护其利益，并弄清楚——如果可能的话，影响——决定结果的过程。印度对全球治理的这种认识使得印度在参与全球治理的过程中十分重视对治理机制的参与及其本身在全球治理机制中的地位，并将印度在全球治理机制中地位的提高看作其全球大国地位的体现。

作为一个新兴大国，印度在参与全球治理的过程中对现有全球治理机制的改革具有浓厚兴趣。印度人认为现有的国际组织在应对不断增加的挑战方面非常不健全，抱怨全球治理面临“领导力危机”。印度认识到，要更好维护其国家利益，它必须面对一些重要转变：首先要从规则接受者变为规则制定者；其次，不仅要在特定全球治理规则上表达印度的利益，而且要在管理制度和机构的设计中表达印度的利益；再次，印度必须适应全球治理谈判从特定议题领域中的单数机制向复合机制转变；最后，印度必须面对全球治理中心不再限于正式机制，而且也在向很多非正式网络扩散的现实。

在地区层面，印度积极参与或组建南亚区域合作联盟、东亚峰会、上海合作组织、中俄印三边合作、海合会等亚洲地区合作机制；并在跨地区层面与非洲联盟、南部非洲发展共同体（SADC）、西非经济共同体（ECOWAS）和非洲发展国际会议(TICAD)等都建立了联系，还与巴西、南非共同组建了印度-巴西-南非三边对话论坛，促进三国乃至三个地区间的经贸联系和技术交流，并协调共同“入常”事宜。在全球层面，印度除继续引导“不结盟”运动、十五国集团（G15）等南南合作组织外，还积极参与联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织等，推动联合国改革和布雷顿森林体系改革。印度与中国、巴西、墨西哥、南非等国受邀参加了德国发起的海利根达姆对话进程（HDP，G8+5）。在2008年国际金融危机之后，印度与其他新兴大国一道积极推动国际金融体系的改革，并成为二十国集团（G20）峰会和金砖国家（BRICS）的重要成员。

成为G20峰会成员对于印度来说是在参与全球治理方面取得的重大进展。但印度人认为，虽然G20已经成为全球经济治理的主要平台，但它并不是一个正式的国际机制，在合法性方面存在问题。在众多的全球治理机制中，印度认为联合国仍是全球治理的核心。虽然印度已经成为G20峰会的成员，但印度仍然没有坐到全球贵宾席上，或者说没有成为任何核心的全球“管理委员会”成员。不过，成为G20成员极大地鼓舞了印度，印度实现大国之梦的下一个目标就是成为联合国安理会常任理事国。

联合国安理会是全球安全治理方面最权威和最具合法性的机制。印度把获得联合国安理会常任理事国席位当作衡量其成为世界大国的一个尺度。有学者认为，对于印度来说，成为不结盟运动的领袖、拥有核武器和成为联合国安理会常任理事国是印度走向世界大国的“三步曲”。前联合国副秘书长维伦德拉·达亚尔（VirendraDayal）认为，印度觉得它成为联合国安理会常任理事国将缓解现有的常任理事国在决策方面的霸道行径，特别是在事关国际和平与安全的事务上。实际上，印度想在此类事务上拥有发言权并发挥指导作用。现在，印度认为成为安理会常任理事国对它来说是一种必需，因为现在安理会的议题已经超越传统的国际和平和安全领域，延伸到全球治理的所有重要方面，如气候变化、矿产资源的开发、维护人权、打击武器和毒品走私、核不扩散和艾滋病防治等等。如果印度不能成为准备全球“菜单”的厨师中的一员，那么就只能成为“菜单”本身。

二、印度推动联合国安理会改革的行动

在联合国改革问题上，印度是积极的支持者和推动者，认为联合国必须进行改革，这样才能有真正的代表性并增强其威信和效力。印度极力主张扩大安理会，以反映21世纪国际关系的现实。印度在联合国安理会改革问题上的立场是：第一，安理会常任和非常任理事国成员都应增加；第二，新的常任理事国与现有常任理事国应有相同的责任和义务；第三，新常任理事国应拥有否决权。

在1994年的联合国大会上，印度正式提出要求成为安理会常任理事国，其理由是：第一，印度是世界上最大的民主国家，拥有悠久的文明，具有全球视野的世界观，尊重多样性和多元主义，积极准备建设性地参与世界事务；第二，印度是世界主要的经济体之一，对国际经济和金融秩序的发展将发挥越来越重要的作用；第三，印度长期参与联合国维和行动，体现了印度政府积极为维和行动做贡献的政治意愿。

在2005年联合国成立60周年之际，印度与日本、德国、巴西组成“四国集团”（G4），约定共同进退，要求将安理会从目前的15席扩大到25席，新增的10个席位包括日本、德国、印度、巴西和非洲两国共6个常任理事国以及4个非常任理事国，新增常任理事国享有与现有常任理事国同等的“否决权”。它们的主张遭到国际社会大多数成员的反对。意大利、韩国、巴基斯坦、阿根廷等70多个国家发起“团结谋共识”（UFC）运动，反对“四国集团”提出的安理会扩容方案，仅赞成扩大非常任理事国，并主张限制行使否决权。在五大常任理事国中，俄罗斯、英国和法国对于“四国集团”的提案相对超脱，但美国明确表态只支持日本成为安理会常任理事国，中国则主张先要考虑增加非洲等地区的中、小发展中国家。由于美国带头反对，“四国集团”的“争常”行动遭到失败。

2007年，“四国集团”重新活跃起来，要求就安理会的扩大问题开展政府间谈判。2008年9月，第62届联大通过62/557号决议，决定在不晚于2009年2月28日前，于63届联大期间以非正式常会的方式，就安理会公平代表性和增加成员问题展开谈判。2009年3月联合国成员国启动了关于安理会改革的联大非正式全会政府间谈判，逐步取代了联大1993年设立的安理会改革工作组。安理会改革的谈判平台发生了变化，所谓安理会改革“关于谈判的谈判”阶段结束，安理会改革从磋商进入谈判。政府间谈判围绕5个问题进行，即成员类别、否决权问题、区域席位分配、扩大后的安理会规模和工作方法以及安理会与联大的关系。印度等国在联合国内外积极活动，推动谈判进程。2009年10月，印度、巴西和其他一些国家向政府间谈判主席提交了一封由140个国家签名的信件，从而开启了以案文为基础的谈判阶段。

在过去十多年中，印度一直没有放松在“争常”方面的努力，在一切可能的国际场合宣扬联合国改革的必要性和印度成为联合国常任理事国的正当性。在印度成为G20峰会成员国之后，印度政府加紧向安理会五大常任理事国提出支持它成为常任理事国的要求。美国总统奥巴马在2010年年底访问印度时在印度国会宣布支持印度成为安理会常任理事国，极大地刺激了印度的“争常”雄心。早在2005年，英法就公开声明支持印度“入常”，俄罗斯后来也表示支持印度“入常”。现在，联合国五大常任理事国中已经有四国都公开宣布支持印度成为联合国安理会常任理事国。

印度不仅积极游说五大常任理事国，而且积极做广大发展中国家的工作。早在2003年，印度与巴西、南非建立了印度、巴西、南非三边对话论坛（IBSA），其中争取成为联合国安理会常任理事国是IBSA的重要议题之一。另外，印度自独立以来就是联合国维和行动的积极参与者，是提供维和人员最多的国家之一。印度并不讳言其积极参与联合国维和的目的之一就是为了成为安理会常任理事。截止到2013年1月，有7840名印度军人和警察部署在民主刚果、科特迪瓦、利比里亚、苏丹、南苏丹等非洲国家和世界其他地区。印度通过维和行动和对外援助争取非洲国家的支持。在2011年5月举行的亚的斯亚贝巴印非论坛峰会联合声明中，印度与非洲国家代表和非洲联盟都表示注意到各自争取成为联合国安理会常任理事国的要求，宣布要共同尽最大努力在联合国大会上推动联合国安理会的改革。

2010年10月，印度以高票当选安理会非常任理事国。印度驻联合国大使哈迪普?辛格?普里（HardeepS.Puri）当时就明确表示，希望印度在两年之后拥有一个“永久”的安理会席位。在2012年9月67届联大会议期间，“四国集团”试图再一次掀起“争常”热潮，其外长发表联合声明，决心要为联合国安理会改革注入更大的政治动力，“联合国安理会应更好地反映当今地缘政治现实”，主张应由联合国大会投票表决安理会扩大事宜。

三、影响印度成为联合国安理会常任理事国的因素

冷战之后，随着全球化和国际关系民主化的发展，联合国及其安理会确实应该更加富有效率，更加公正合理，因此联合国及其安理会的改革是大势所趋。印度等国经过十多年“争常”努力，仍未能成为安理会常任理事国，这说明联合国及其安理会改革的艰难。这其中有既得利益者——尤其是国际体系主导国家的反对，也有地区竞争者的杯葛，有它们策略上的失误，更有这些国家以往的国际行为给国际社会造成的信任赤字。

首先，面临联合国安理会常任理事国的反对。

安理会是联合国中拥有最大实权的决策机构，增加常任理事国，不是简单的数量变化，而是权力结构的变化，是权力的再分配，整个改革过程是一场争夺大国地位的斗争，这直接涉及大国权力、大国利益和大国关系的发展方向。如果安理会改革能够实现，那么中美俄英法五大常任理事国的权力与责任必然受到分割和限制。因此，虽然在表面上好像五大常任理事国在对待印度成为常任理事国问题上分歧很大，除中国没有明确表态外，英、法、俄、美都宣布支持印度成为安理会常任理事国，但作为既得利益者，它们有一点是一致的，就是要保持自己在安理会的地位不变。它们能接受的底线是允许一些候选国加入安理会，但新增常任理事国不能享有否决权，以避免自己的特权被“稀释”。2010年6月22日举行的有关联合国安理会改革的政府间磋商会议中，美英法中俄5大常任理事国就否决权问题一致表示“不允许改变现状”。在美国政府的正式声明中这一点表示得非常明确。

在印度成为安理会常任理事国问题上，虽然印度国内一些官员、学者和媒体经常声称中国是最大的阻碍因素，企图通过彰显印度与中国的矛盾来获得西方国家的支持，但实际上对印度“入常”阻碍最大的仍是美国。美国是国际体系的主导国家，在安理会改革问题上，要是没有美国发挥领导作用是不可想象的。虽然现在美国政府内部有一个广泛共识，那就是安理会已不能够反映当前世界力量对比的新变化，要是不对其进行改革的话，它将面临合法性危机，无法发挥其全球治理功能。但是美国国内对于安理会的扩大是否能符合美国国家利益也存在广泛的争论，而且，即便是符合，其推动的可行性也值得怀疑。许多人担心，安理会的扩大不仅不会改善其应对威胁的能力，相反可能会引发更多僵局、削弱美国的权力，也会使一些地区强权错误地判断形势。此外，还有一点尚不清楚，那就是即使美国发挥了领导作用，是否就能达到预期效果。

虽然美国总统奥巴马在印度公开表态支持印度成为安理会常任理事国，但不久“维基泄密”网站却刊登了美国国务卿希拉里?克林顿嘲笑印度为“自封的安理会常任理事国第一候选国”的消息，令印度人大为光火。美国国务院发言人也发表谈话称：“新德里不要指望很快就能升任安理会常任理事国，安理会改革是需要其它安理会成员内部协商的，奥巴马总统的讲话只是代表美国已考虑到了印度”。印度在联大和安理会中的投票记录表明，它一直与美国保持距离，甚至在许多问题上针锋相对。在美国看来，具有独立外交传统的印度，对美国的政策抱有不信任态度，而且印度“摇摆不定”，有时是极具破坏力的。在此情况下，美国认为印度对安理会席位的孜孜以求很值得怀疑。一个拥有否决权的印度会不会对美国利益构成威胁仍很难确定。

其次，巴基斯坦等邻国和“团结谋共识”运动的反对。

印度、日本、德国、巴西等谋求联合国安理会常任席位的国家在其所在地区都有坚定的反对者，它们于2005年发起了“团结谋共识”运动来反对这些国家成为联合国安理会常任理事国。在南亚，印度与巴基斯坦长期敌对，曾发生过三次印巴战争，巴基斯坦坚决反对印度成为安理会常任理事国。巴基斯坦不仅参与了“团结谋共识”运动，而且在伊斯兰国家中也有相当大的影响力。

在2005年阻击“四国集团”成为安理会常任理事国的斗争中，“团结谋共识”运动发挥了相当大的作用。2009年2月5日，意大利在罗马召开有关联合国安理会扩大问题的外长级国际磋商会议。此次会议以“团结谋共识”运动成员为核心，有包括37个国家的外长级官员在内的75国代表出席会议，这反映了“团结谋共识”运动在国际社会中获得了一定的支持。它们反对“四国集团”增加安理会常任理事国的方案，建议增加5个“半常任理事国”和6个非常任理事国席位，但拒绝“增常”；这些“半常任理事国”任期3年至5年，不能连任；或任期两年，但可以寻求以非常任理事国身份连任两次；6个新增非常任理事国席位应留给非洲、亚洲、加勒比地区和拉丁美洲、东欧的中小国家。

再次，“四国集团”内部的相互拆台。

印度在2005年“争常”失败的一个重要原因是与日本等国家绑在了一起，导致中国、韩国等亚洲国家的反对。但“四国集团”内部在增加常任理事国问题上也不是铁板一块。2005年当美国表态只支持日本“入常”，反对德国、印度、巴西“入常”时，日本为了能够“入常”，于是就抛弃了其他三国，所谓“四国集团”轻易就被瓦解分化了。而中国的表态则是优先支持解决发展中国家，特别是非洲国家代表权不足的问题，这样一来，就把日本企图拉拢非洲国家票仓的企图轻易击破，使得日本无法在联合国大会上得到大多数非洲国家的支持。

现在，就“四国集团”成员的言论来看，日本和德国对于自己能否成功信心不足。日本建议新的常任理事国应该拥有否决权，但同时承诺在将来的《联合国宪章》审核之前不会使用。而德国在常任理事国问题上试图寻求民族国家身份和欧盟集体身份之间的平衡。印度和巴西是“四国集团”建议的最坚定执行者，尤其是印度，坚决主张对安理会进行“真正的”改革，扩大常任理事国和非常任理事国的席位。印度和巴西更多地突出自己的发展中国家身份，主张特别要增加亚洲和拉美的发展中国家的代表担任常任理事国以反映国际关系的现实。在否决权问题上，前印度国防和战略分析所（IDSA）执行主任乌代·巴哈克准将（UdayBhaskar）认为印度应拥有完整的否决权，如果不能享有否决权，印度应该与日本、德国和巴西一道拒绝加入安理会。但印度常驻联合国代表哈迪普·辛格·普里后来曾主张新增加的常任理事国在经过为期15年过渡期的审核后自动获得否决权。虽然“四国集团”最近发表联合声明要共同“争常”，但印度和巴西的立场与日本、德国的立场还是有所不同，从而与德国和日本拉开了距离。“四国集团”内部的分歧以及由此导致的相互拆台将对它们“争常”产生重大影响。

最后，印度自身的缺陷。

印度要成为联合国常任理事国，自身还有许多缺陷需要克服，主要有两个方面：首先，长期以来，印度未能成为本地区安全和稳定的建设性力量和积极因素，对推动本地区合作态度消极，南盟（SAARC）的发展一直踯躅不前。与巴基斯坦的长期对抗和与众多邻国的领土纠纷不利于印度的大国形象。其次，1998年印度悍然进行了核试验，受到联合国安理会决议的谴责。印度迄今拒不参加《不扩散核武器条约》和签署《全面禁止核试验条约》，游离于国际防扩散体系之外。这也成为日本在“争常”问题上背地给印度拆台的理由之一。

就像一位美国学者所说，“尽管印度在经济发展过程中显示了出色的商业头脑和非凡的创造力，但今天的印度只是一个国际少年，一个有特大野心但缺乏影响力的国家。”首先，印度在国际场合表现出强烈的修正主义色彩，认为国际规则不适合于它。自冷战以来，印度历届政府就竭力阻挠国际趋势，拒绝签署禁止核试验和不扩散核武器条约，此举加剧了南亚的核武器竞赛。印度不仅抵制现有条约，而且阻挠国际社会为制订新条约而做出的努力。2008年，印度单方面挫败了多哈回合全球贸易谈判。多哈回合谈判旨在敲定一项全球贸易协议，该协议将使发展中国家收益最大。许多学者认为，印度在安理会中是一个少有建设性态度的成员，有时以一种非常消极和敌对的态度对待其它国家的提案，但它又很少提出自己的提案。在2006-2008年期间驻新德里的加拿大高级专员《大象会跳舞吗——当代印度外交政策》一书的作者戴维·马隆说，在设计全球谈判问题时，“总会出现某种印度式民主，它使参加辩论的伙伴、盟友以及对手疏远”。印度渴望获得联合国安理会常任理事国席位，谋求在设定全球议程中行使更大权力，但并非只有少数几个国家对印度在得到更大权力后会做什么感到担心。它的不良记录是一个众人忌讳的话题。

四、印度“入常”前景及其与印度全球治理观的关联

印度的“争常”努力虽然已经进行了近20年，但由于存在一系列不利因素，至今尚未成功。首先，从现实主义的角度来看，印度不能“入常”的根本原因在于国际格局仍处于从单极向多极的过渡之中，远未完成，印度作为国际体系中一极的地位尚未最终确立。联合国及其安理会是第二次世界大战的产物，是对二战结束后国际格局力量对比的确认。而当今世界，由于大规模杀伤性武器的存在，战争作为国际格局转换手段的可能性已经微乎其微，只能通过国家之间的和平竞争来完成国际格局的转换，这一过程无疑需要较长时间。当然，在此过程中有可能会出现较严重的经济危机或者社会危机，从而加速推动国际格局转换进程。如2008年的国际金融危机就发挥了这种作用，印度、中国等新兴大国因此而成为G20峰会的成员，在全球经济治理中占据了一席之地。但从经济格局到政治格局转换尚需要一段时间。美国从成为世界第一经济大国到成为世界第一政治大国经历了近50年的时间，距离威尔逊提出国联的设想也有近20年的时间。况且现在印度的经济实力并没有达到在世界上举足轻重的程度，在这种情况下，“争常”有可能是自取其辱。印度国内有许多人早就认识到了这一点，他们认为印度的决策者应该寄希望于印度有朝一日会因为自身在国际政坛的分量而受邀加入安理会。他们应该为此而努力。

其次，印度的全球治理观对其“争常”具有不利影响。印度的全球治理观过于强调其对国际机制的参与和它在国际机制中的地位，而其参与国际机制并获得优势地位甚至特权的目的是维护其国家利益。印度争取成为安理会常任理事国的原因之一就是希望获得否决权，以便否决任何对其不利的提案，尤其是在克什米尔问题上阻止其他国家的干预。而真正的全球治理，其要义在于通过具有约束力的国际规制和有效的国际合作，解决全球性的政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的国际政治经济秩序。全球治理要求一定程度的主权让渡，要求合作共赢。印度的努力方向正与此相反，是企图不受任何违反其意愿的规则约束，追求绝对行动自由，以竞争性的姿态取得主导权。凡是不符合其国家利益的国际规制，印度就拒绝加入。印度的这种做法与其传统的“婆罗门”世界观有密切关联。再者，全球治理要求权利和义务对等，而印度现在对权利的要求很多，但对义务的承担很少。虽然当今的国际规则有许多不合理之处，具有某些强权色彩，但这并不是不承担国际义务的借口。在某种程度上说，承担义务也就是提供公共产品。印度经常以参加维和行动为例说明其对国际社会的贡献，但其实参加联合国维和行动也为印度赚取了大量武器购置费用。当然，印度现在也已经意识到了这个问题。比如从2010年印度在气候变化问题上的立场发生了一些微妙变化，主动表示可以考虑对其国内的温室气体排放酌量进行减排。

虽然印度争取成为联合国常任理事国的行动受到多种不利因素的影响，但作为一个崛起中的地区大国，印度不断增强的综合国力，强大的文化影响力，及对联合国做贡献的强烈愿望都将是其“入常”的有利条件。但联合国安理会的改革关系到世界上所有国家的利益，涉及《联合国宪章》的修改，必然需要经过比较长的时间。而印度自身在此过程中也需要不断努力，不仅需要提高其综合国力，而且需要提高其全社会对全球治理的认知。

（转载自《南亚研究》，作者为上海国际问题研究院助理研究员）