2013年，中央史无前例地召开了周边外交工作座谈会。近年来，作为与大国（美、俄、欧等）、发展中国家（非洲、拉美等）并列的一个交往对象，周边外交的重要性逐步上升，被置于中国外交优先议程。

为什么“周边”对于我们越来越重要？要知道，“周边外交”在新中国70年的外交史上是一个非常新的概念。在冷战前期，中国一般将交往对象划分为社会主义国家、资本主义国家和民族主义国家等。到了中后期，则主要划分为第一世界、第二世界、第三世界。一直到冷战快结束时的1988年，政府工作报告中才开始出现“周边”一词。

社会主义、资本主义和民族主义国家的分类是以意识形态划线，而第三世界、发展中国家、大国外交等提法是以实力划线，周边则是按地理距离划线。周边一词的采纳与突出表明中国的整体外交趋势是从虚（意识形态）到实、从远到近。

为什么会这样？归根到底还是中国在走向开放与成长。在封闭状态下是无所谓远近的，边界之外都是不了解、不交流的异域。所以，在改革开放以前，几乎不可能使用周边、周边外交等词。从大国成长的角度看，我们可能也花了较长的时间才弄明白：一国要成长为全球性大国，首先必须得成长为地区大国；要拥抱全球化，首先必须得搞好地区化。

上海合作组织、中国东盟自贸区等安排的建立表明了中国在这方面的认识与进步，但面对CPTPP的冲击，RCEP、中日韩自贸区还没有谈成，地区化的成果有限。在此背景下，对周边的投入应该继续加强，而不是削弱。

要继续加强与周边国家的交往，使我们与周边邻国的关系更加紧密，我们就不得不面对一个很现实的问题：为什么这些国家对我们表现出的往往不是热情与开放，而是一种天然的“恐惧”和“敏感”？

这是由中国与周边国家的现实状况和历史渊源决定的。周边国家与中国关系有一个很重要的特征，即一方面，除日本、印度等外，绝大多数国家与中国之间实力悬殊，处于极端不对称的状态：无论从经济规模还是人口来看，大多数周边国家不如中国的一个省甚至是一个市，在关系博弈中处于绝对的弱势地位；另一方面，中国历史上在亚洲建立的以中国为中心、周边国家向中国“纳贡称臣”的朝贡体系是周边国家深刻的历史记忆，由于地缘、历史和文化的联系，随着中国走向复兴，在政治、经济、文化上的影响力日趋增强，它们担心中国的朝贡体系会“王者归来”。

这些情况决定了它们多不会对中国采取简单的追随政策，反而是对于平等问题有着高度敏感与天然执着，因为只有在对华关系中处于相对平等的位置，它们才会感到利益有保障。这种平等保障的“安全感”是无法通过言词来给予的。

在具体行为上，这些周边国家往往通过三种途径试图建立与中国的“平起平坐”：

一是抱团，如东盟在各种问题上试图统一发声；

二是平衡，即引入美国、日本甚至是印度等域外大国参与地区事务以平衡中国的影响，10+3机制以及东亚峰会等可以视作这一策略的落实；

三是制度与规范，包括推动大国加入《东南亚友好合作条约》、南海案诉诸仲裁与力推《南海行为准则》。

对于周边小国的这种“敏感”，中国作为大国，往往缺乏“敏感”。一旦我们意识到了这些行为的心理动机，从争取周边计，有必要适当尊重其追求平等所做出的安排，“顺水推舟”，最大程度上争取有利于我们的局面。

在三种方式中，抱团会导致排挤中国，大国平衡也会压缩中国未来的成长空间与地位，对中国相对不那么有害的应该是制度与规范。而且，建立并接受地区制度、规范可以与推动建构中国版的地区秩序结合起来，如在南海问题上建立地区冲突管理机制、借朝核问题推动建立半岛和平机制，固然一方面约束了中国自身，另一方面也有利于推动建立地区政治安全新秩序。

除了要安抚周边国家的“缺乏安全感”，我们不得不面临的另一个问题是：中国和周边国家已经有了非常深入的经济合作，为什么我们在政治上还是每每感到艰难？一旦周边有事发生，包括：南海岛礁等领土主权争端的管理、RCEP等经济合作的推进、美国的介入与大国竞争、社会制度与发展模式差异等，我们很难将与周边国家良好的经济关系迅速转化为政治上的支持和默契。我们的周边外交，当务之急还是要补包括主权争端、大国竞争等政治安全方面的“短板”。如果这方面出现问题，周边稳定与和平可能会出现颠覆性影响。

在相当长的时期里，中国一直依赖“以经促政”的做法，也就是新功能主义所主张的经济合作能够外溢到政治安全领域的思路。也就是说，我们认为双方经济上“互惠互利”，政治上也就能“一团和气”，从某种意义上讲，“一带一路”仍然是延续了这一思路。但周边外交实践证明，政治的短板无法单纯靠经济弥补，经济合作的效果很难外溢到政治安全领域之中去，它至多实现政治安全问题上的“守成”，而无法促成政治安全问题实现于中国有利的根本进展。例如，经济上的好处能够使柬埔寨在南海问题上为中国说话，也可以让越南、菲律宾这样的当事国一度保持沉默，但无法推动这一问题根本解决，甚至无法阻止菲、越在它们认为合适的时机重新闹事。

发展周边外交，中国在南海这样的问题上不能再满足于“不出事”，而是要致力“做成事”，至少要能够有效地把问题长期管控起来，不让它成为中国与东盟关系时不时的“痛点”和美国随时可以抓一把的“小辫子”，只有这样才能当好地区性大国，并在此基础上成为成功的全球性大国。这就需要在政治安全领域“正面出击”，在如何管控领土争端与突发危机、处理好中美中日在地区的合作关系等方面提出自己的方案，并且尽可能地掌握主动权。

（作者为上海社科院国际问题研究所研究员，本文根据作者在“中国外交70年”系列研讨会上的发言整理，文章转自观察者）