1997年东南亚金融危机以来，中国与东盟各国间关系快速发展。然而，2009年全球金融危机后，中国与东盟国家间关系却出现了戏剧性变化，中国与东盟国家间关系问题凸显。在两次金融危机中，中国均给予东盟国家强大的经济支持，10多年间，在对东盟国家的外交中，中国一直奉行睦邻友好外交政策，坚持“与邻为善，以邻为伴”；在领土主权等敏感问题上，中国奉行“搁置争议，共同开发”的原则；充分尊重东盟各国的利益关切，坚持互利互惠，合作共赢。在这10多年中，中国对东盟国家外交政策具有很强的延续性。那么，是什么导致东盟国家在两次金融危机后对中国的态度有如此巨大的反差？

一、2009年以来，中国与东盟国家关系中存在的问题

(一)中国陷入“周边闹海”困局

中国与部分东盟国家在南海问题上的争端一直存在，自20世纪90年代以来，中国与相关国家一直奉行“搁置争议，共同开发”的原则，有效避免了矛盾的激化。然而，2009年初以来，东盟部分南海主权声索国却在南海问题上态度强硬，使中国陷入“周边闹海”困境。2009年3月，马来西亚总理巴达维宣示马来西亚对弹丸礁拥有主权。2009年4月，越南任命监管西沙群岛政府机构的主席，以宣示自己的主权。2009年3月，菲律宾总统正式签署《领海基线法》，将中国的南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲领土。以2012年4月菲律宾方面在黄岩岛附近抓捕中国渔民为标志，中菲双方在南海问题上的争端不断升级。

菲律宾、越南致力于推动南海问题“东盟化”，希望通过东盟“集体行动”向中国施压。2012年3月29日，菲律宾外交部发表声明称，菲律宾总统将在4月举行的东盟峰会上提及南海问题等议题；2012年7月，在东盟外长系列会议上，菲律宾、越南希望各国签署“南海行为准则”约束中国在南海地区的行为。虽然东盟一直强调在南海问题上保持中立立场，并不支持部分南海主权声索国因南海问题与中国对立，但2009年后，东盟峰会《联合公报》中涉及南海问题的条款已经从2条增长至2011年的5条，“东盟正在努力将包括东盟地区论坛在内的多边平台打造为讨论南海议题的主要场所”，这与中国在南海问题上坚持与相关国家进行双边谈判的立场存在一定分歧。中国与部分东盟南海主权声索国之间，围绕南海领土主权争端而造成的冲突，势必严重影响中国与东盟国家政治互信的深化，阻碍中国与东盟国家间关系的发展。

(二)东盟国家与其他大国合作平衡与中国关系

在中国与东盟国家间关系因南海问题出现波动的同时，东盟国家积极加强同美、俄、印、澳、新等大国的合作，以平衡在经济上对中国的过度依赖。2012年7月，时任美国国务卿希拉里访问柬埔寨期间，提出了针对东南亚地区进行援助的“亚太战略接触计划”，并首次举办了美国－东盟贸易论坛；2009年8月13日，东盟与印度签订双边自由贸易协定，并于2010年1月1日正式生效；2009年2月27日，在第14届东盟峰会期间，澳大利亚、新西兰、东盟十国的经贸部长签署了自贸协定，该协定于2012年1月10日正式生效。紧密的经济关系是中国与东盟国家关系建立与发展的基石，东盟国家积极深化、拓展与其他大国的经贸关系，将减弱其在经济上对中国的依赖，削弱中国对东盟国家的影响力。

在军事安全等高级政治领域，东盟国家也在不断强化与其他大国的合作。2010年10月，时任美国防长罗伯特·盖茨出席了首届东盟国防部长扩大会议，扩大了美国与东盟间的区域性军事合作，同时，美国还与东盟合作开展了防止核扩散项目，并进行了海事安全演习；2012年12月20日，在印度与东盟建立对话关系20周年纪念峰会上，双方共同发表《印度东盟：展望2020远景》，决定将双方的对话合作关系升级为战略合作伙伴关系。

东盟国家在经济、政治、安全等领域加强与其他大国合作，表现出对中国的离心倾向，东盟国家“大国平衡”的做法凸显其对崛起中国的不信任，在结果上导致对中国依赖性和向心力的减弱，给中国周边外交格局造成新的压力和挑战。

二、中国与东盟国家关系波动原因分析

(一)中国崛起对地区权力结构的冲击诱发东盟国家恐惧心理

20世纪90年代以来，中国经济一直保持高速增长，综合国力不断增强，在地区和国际舞台上的政治影响力与日俱增。2010年中国经济总量超过日本并保持全球第二的地位，近20年来，中国军费开支一直以超过10%的速度增长，这使东盟各国感受到来自中国的压力，一些国家认为，中国实力的持续增长不仅改变着东亚地缘经济格局，还将在总体上打破地区既有的权力结构框架和相对稳定的不对称均衡状态。地区权力结构的变化将冲击既有的地区安全秩序，而地区安全秩序的重构过程往往伴随着矛盾冲突的凸显，安全成为最为稀缺的国际资源。美国学者沃迈克等人认为，在不对称的权力结构中，实力弱的国家相对于实力强的国家敏感性要强，“当大国权力持续增长，弱小国家所赖以获得安全感的地区权力均衡被打破，对于未来的不确定性导致了安全感的丧失，引发了弱小国家的恐惧等情感感受”。

力量较弱的东盟各国对中国崛起的认知和心态变得更为复杂，“中国持续崛起所带来的权力变更首先产生的不是政策和战略的变化，而是微妙和复杂的心态、知觉和认知上的变化”。崛起国在实力增长的过程中，将不断扩展其国家利益和安全空间，要求与其实力相称的国际地位，这种改变现状的要求会冲击既有国际结构与国际稳定。地缘临近又与中国存在复杂历史纠葛和领土领海争端的东盟各国，逐渐感受到中国崛起对其国家安全空间的挤压，担心南海问题的解决将发生有利于中国的变化。虽然中国崛起已经并将继续给东盟各国带来可观的经济红利，中国也并未因自身实力的增强而改变对东盟国家的外交政策，但无论从理论上还是从历史经验上，中国都无法向地区其他国家证明，中国的崛起将增益而非损害东盟各国的国家核心利益。对于东盟各国而言，重要的不是崛起进程中的中国外交政策发生了怎样的调整，而是中国崛起带来的地区权力结构变化及可能导致的权力格局失衡状态本身，使东盟各国产生了对中国的恐惧心理，进而调整了对中国的外交政策。

(二)美国战略重心东移迎合了东盟国家平衡中国的心理

东亚是域内外大国利益复杂交织的地区，域内中日两国和域外的美国在该地区都有重要的战略利益。实力较弱的东盟国家，奉行“大国平衡”的外交政策，使三国相互制衡，避免任何一个大国占有地区主导优势，从而保证了东盟国家的安全和利益。21世纪的第一个10年，中国的快速崛起，日本经济的不景气与美国因反恐战争而对东亚地区的“忽视”，使东盟国家产生了中国可能在东亚地区获取主导优势的心理预期，引起了东盟国家对中国的心理恐惧。在经济实力上，2010年，中国国民生产总值5.878万亿美元，东盟九国国民生产总值之和仅为1.818万亿美元。

2010年，中国军费开支为1210.6亿美元，与此相比，东盟十国同年军费开支总和为273.8亿美元。东盟国家与中国巨大的实力差距，使得东盟一些国家认为单凭自己的力量根本无法平衡中国崛起引起的地区权力结构变化，只能通过引入域外力量抗衡中国实力的增强，寻求地区格局新的平衡。新加坡内阁资政李光耀曾公开表示：“在二三十年内，中国庞大的体积将使得包括日本与印度在内的整个亚洲，都不可能在分量与国力上与之抗衡。亚太地区因此需要美国来发挥平衡作用。”

从2009年起，美国调整了其全球战略，开始了战略重心东移的步伐。2009年7月，时任美国国务卿的希拉里在参加第42届东盟外长会议期间，代表美国政府签署了《东南亚友好合作条约》，并在泰国发表讲话时称：“美国回来了，我们将全面参与东南亚事务，恢复并加强我们与传统盟友及新伙伴之间的关系。”

2011年10月，希拉里在《外交政策》上发表《美国的太平洋世纪》一文，指出：“今后10年美国外交方略的最重要的使命之一，将是把在外交、经济、战略等方面大幅增加的投入锁定于亚太地区。”2011年11月，美国总统奥巴马在亚太经合组织非正式首脑会议上提出美国“亚洲再平衡”战略，在亚太地区日益成为世界财富与权力中心的背景下，将美国军事、政治、外交资源分配向该地区倾斜。美国对东亚事务的积极介入，迎合了东盟各国希望借助美国平衡中国的心理需求。除美国在东盟地区的传统盟友对美国强势回归亚太表示欢迎外，美国东亚政策的调整也得到了东盟其他国家的积极响应。在经济上，2010年，越南、马来西亚成为TPP谈判成员，使TPP成员数量扩大到9个。在军事安全合作上，2010年8月，越南外交部宣布开始与美国进行民用核合作协议的谈判，两国还举行了首次正式防务对话和联合演习。

东盟各国对于美国“亚洲再平衡”战略的积极响应，既是东盟“大国平衡”外交政策的延续，又是对中国崛起恐惧心理和希望借助美国平衡中国实力、维系地区既有权力结构稳定心理的表现。

(三)中国“经济先行”外交政策没有消减东盟国家的安全忧虑

中国一直着力发展与东盟各国的经济贸易联系，加强中国自身在地区的经济影响力，“希望以互惠甚至让利的方式换取周边国家对中国的信任，获得和平稳定的周边环境”。但是在军事安全上，中国给予美国在东亚地区传统军事盟友关系适当的尊重，不试图挑战美国在东亚地区存在了长达50年之久的力量优势，并不强调与东盟国家间的安全合作，也未与东盟国家建立特殊的军事安全关系。

在地区层次，由于中国在安全与经济领域采取了不同的政策，造成了“许多国家的主要经济伙伴和主要安全关系相互分离，一定意义上形成了安全关系与经济关系明显分离的二元格局”。大部分东盟国家在经济发展上依赖于中国，又在安全上依赖美国提供的安全保障，东亚地区经济与安全二分格局与东盟国家“两面下注”外交政策的互动，又使得这种格局和外交政策不断得到加强和巩固。由于东盟国家与中国的军事安全互动并不充分，没有足够的军事安全互信，在东盟国家感到不安全时，就会寻求域外国家美国的支持以平衡中国，并借助美国的力量在与中国的安全利益竞争中取得先发优势。在国家间关系层次，中国对东盟国家“经济先行”的外交政策，使得中国与东盟国家间经贸联系日益紧密，相互依赖关系逐步加深。然而，由于东盟国家在经济实力、经济发展结构和经济体积上与中国之间的巨大差距，使得东盟国家对中国的依赖性要远高于中国对东盟国家的经济依赖，在这对实质上并不完全平等的经济相互依赖关系中，东盟国家具有比中国大得多的敏感性和脆弱性，这就在客观上使中国在对东盟国家关系中具有更大的政治权力和外交选择空间，在中国与东盟国家“安全矛盾没有完全解决的条件下，经济依赖的深化会增大这些国家的担忧”。

三、中国的应对策略

(一)理解东盟国家的恐惧心理与安全忧虑，加强与东盟国家间的信息沟通

东盟国家对中国态度的变化，首先，是由于中国崛起带来的地区权力结构的变迁，客观上给东盟国家造成了心理恐惧。这种心理恐惧，又因该地区经济、安全二分格局和与中国间军事安全交流互动的不充分所造成的对中国安全战略的不确定性而增强。因而，崛起的中国在处理与东盟国家外交关系的过程中，要正视并充分理解东盟国家的心理恐惧，尊重东盟国家合理的安全利益关切。其次，东盟国家对中国崛起的恐惧也源于东盟国家对中国战略意图的不了解，对中国和平崛起道路的不信任。因而，加强中国与东盟国家间的互动和沟通，借助双边对话机制和中国与东盟现有的多边对话平台，阐释中国和平发展的理念和未来战略构想，以此增强周边国家对中国崛起预期的确定性十分重要。在外交工作中，中国应主动通过各层面和多渠道的沟通释放明确的政治信号，增强东盟国家对中国的信任度和认同感，最大程度地降低周边国家对中国崛起的恐惧感。

中国对东盟外交需要具有前瞻性和延续性的长远外交战略，这有利于增强东盟国家对中国战略预判的确定性，减少东盟国家基于地区不确定性而产生的恐惧心理。2013年中国外交部长王毅履新后选择东盟四国作为首访对象，充分表现出中国对东盟国家的重视，对改善与东盟国家外交关系、构建稳定周边环境的希望。在泰国访问期间，王毅部长在发言中将中国对东盟政策概括为三个“坚持”，即“坚持把加强与东盟的睦邻友好合作作为周边外交的优先方向，坚持不断巩固深化与东盟的战略伙伴关系，坚持通过友好协商和互利合作妥善处理中国与东盟有关国家间的分歧和问题”，明确阐述了中国对东盟外交政策的核心。李克强总理在出席中国－东盟领导人会议时，提出两点政治共识和七个领域合作作为中国新一届政府今后十年中国－东盟关系发展的政策宣示，将东盟作为周边外交的优先方向，向东盟国家释放了明确而友好的信号。

(二)尊重美国在地区既得利益，寻求中美地区合作空间

二战后，美国便在东亚地区建立并逐步巩固其建立的双边安全同盟体系，先后与菲律宾、泰国签订《美菲共同防御条约》、《美泰共同安全法》。20世纪90年代，美国与新加坡签订《军事准入谅解备忘录》。此外，美国还与马来西亚、菲律宾、文莱、印度尼西亚、泰国等东盟国家签署了军事互助协议。在东亚目前准无政府体系的安全体系下，美国与许多东盟国家构成安全供给国与受保护国之间的关系，对于安全上依赖美国保护的东盟各国而言，将愈加依赖提供安全保护的美国，美国的“轴辐体系”(hubandspokes system)军事联盟依然是东亚地区主要安全结构的基石。2009年后，美国战略重心东移，积极致力于“前沿部署”(forward－deployed)外交，进一步强化与菲律宾、泰国等该地区传统盟友与安全伙伴间的关系，恢复并改善与越南等存在矛盾的国家间的关系，开始接触缅甸、柬埔寨等非伙伴国，加强美国在该地区的军事存在。目前，东盟各国在经济和安全领域对美国有不同程度的依赖，美国仍然保持着对地区各国的影响力和对区域合作进程的塑造力。因而，中国与东盟国家间关系发展走向，在很大程度上取决于中美新型大国关系的构建和这种关系在东亚地区的具体实践。

从地区角度看，东盟国家并不希望在中美对抗中选边站，东盟国家的“大国平衡”外交政策最终目的还是希望吸引中美两国在双边博弈和对东盟国家的争取中提供更多的地区公共产品(public goods)，保证东盟国家的安全利益和发展利益。东南亚乃至整个东亚地区安全、稳定与繁荣符合中美两国共同利益，尽管两国在地区整合问题上存在一定程度的分歧和竞争，但中美两国在东亚地区仍然具有很大的合作空间。希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中就明确提出：“一个欣欣向荣的美国对中国有利；一个欣欣向荣的中国也对美国有利。通过合作而不是对抗，我们两国均能显著获益。”

中国应该清楚地认识到，美国在东亚地区的影响力根深蒂固，作为传统主导国的美国是地区原有利益分配格局的既得利益者。为了不触及美国的战略利益，减少美国对中国崛起的担忧，中国官方曾明确表示接受“开放的地区主义”。中美两国应努力摆脱零和博弈的竞争困境，通过加强战略对话等途径逐步减轻中美战略互疑，从共赢角度出发，通过两个大国之间的协调与合作，为本地区提供更大的实质性利益，合力推动地区秩序的构建。

(三)加强与东盟国家间的军事安全互动，使中国发展更多惠及各国人民

中国在对东盟国家的外交上一直奉行“经济先行”的外交策略，但经济相互依赖的加深并没有换来政治互信的增强，也没有消减东盟各国安全忧虑。因而，在对东盟国家的外交上，应在进一步提供经济收益的同时，在政治和军事上也采取积极的安全保障措施，积极发挥中国自身在塑造地区内经济和安全秩序中的主导作用。2013年6月，外交部长王毅出席在文莱斯里巴加湾举行的中国－东盟(10+1)外长会议时，就深化中国与东盟战略伙伴关系提出了七个方面的建议，在安全防务上提出“推进防务安全合作，实现共同安全、集体安全和合作安全，支持双方防长定期会晤”，并就南海问题表明了中国的积极态度和原则立场，提出“中国愿与东盟国家共同努力，排除来自各方面的干扰，切实维护好南海地区的和平稳定”。

这表明了中国希望加强与东盟国家全面合作，尤其是建立健全与东盟各国间军事安全合作的意愿，通过军事安全合作增强双边战略互信，在“新安全观”的指导下解决地区矛盾冲突的努力。此外，在进行以经济互动为主导，通过加强经济交流与合作、对东盟国家进行经济援助和让利的具体外交实践时，也应针对其问题和效果进行适当的调整。在对东盟部分国家的经济援助上，中国主动做出无偿援建、减免部分国家政府债务的决定，让很多东盟国家对中国的援助行为表示感谢甚至惊讶。但中国的经济援助更多惠及了该国政府，却并未给当地百姓带来切身可感的实际利益。印尼国会议员李祥胜就坦言：“中国的投资项目，可能对国家或者长远来说会有好处，但是，对当地老百姓来说，首先是他们失去了土地，失去了一些他们熟悉的环境，有些甚至可能会损害他们的眼前利益。”

随着中国实力的不断增强，中国在对东盟国家的外交策略上，应该在加强经济联系的同时，在经济上更多惠及当地人民，让民众和社会层面更多感受到中国崛起带来的实际收益，增强东盟各国民众对中国的接受度和认同感，进而推动整个国家和政府在政治层面改变对中国崛起的抗拒。

(作者为吉林大学行政学院学者，文章转自中国社会科学网）