一、战后钓鱼岛问题的由来

钓鱼岛列岛（包括钓鱼岛及其附属岛屿，简称钓鱼岛或钓岛）是位于中国台湾岛东北部海域的重要岛屿群，历史上一直归台湾地区管辖。然近代以来，随着日本在东亚地区的扩张活动加剧，钓鱼岛在19世纪末期到20世纪中叶半个多世纪的时间里一直被日本占据着。日本投降以后钓鱼岛并没有立即回到中国，而是在美国主导的西太平洋霸权体系下与琉球群岛一同被纳入了美国托管的区域。

1946年初，即日本投降后不久，美国参谋长联席会议便提出：“北纬31度以南、九州至台湾之间所有岛屿均被纳入战略区域，并实行托管统治。”该年年底，美国政府便将上述对琉球群岛的托管方案提交联合国，并于1947年4月在安理会上获得通过。当时中国的国民政府迫于国内局势的压力，需要对外寻求美国的支持，故而不得不在钓鱼岛问题上做出妥协。然而国内舆论对此有着很大的反对声音。1947年10月，当时国民政府行政院长张群在国民参政会上就指出：“琉球群岛（钓鱼岛）与我国有着十分特殊的关系，应将其所有权归还我国”。

1951年在旧金山签订的对日和约（史称《旧金山对日和平条约》）中规定，日本政府无条件将北纬29度以南之西南群岛，包括琉球群岛、大东群岛、孀妇岩以南之南方诸多岛屿，交予美国托管；美国对这一区域的岛屿，包括其领海行使完全的立法、行政和司法权。美国国务卿杜勒斯在签约前承认，日本仍具有对琉球群岛的“潜在主权”，意味着美国不会将琉球群岛的主权转让给除日本之外的任何国家。在和约内容上，和会采用了日本首相吉田茂的意见，即建议美国驻日本政治顾问威廉·席巴德使用北纬29度以南的“西南诸岛”，以取代使用北纬29度以南的“琉球群岛”。事实上，所谓的“西南诸岛”含糊地指代所有位于九州岛与台湾岛之间的岛屿，在范围上比“琉球群岛”大大扩展了。旧金山和会关于“西南诸岛”的规定也成为了日后日本声称拥有钓鱼岛主权的重要法理依据。

然而值得注意的是，《旧金山对日和平条约》作为战胜国与战败国之间的媾和条约，却完全排除了在对日反法西斯作战中做出了巨大贡献的中国（包括了大陆政府和台湾政府）和苏联。而在和约的内容上却暗暗涉及到了中国的领土，这不由得让人联想到19世纪30年代那个没有捷克斯洛伐克参加却划分了其领土的“慕尼黑阴谋”。所以，不管是中国大陆的共产党政权，还是台湾的国民党政权，都从未承认过这份他们没有参加，甚至都没有事先照会过的对日和约的合法性。

1953年12月，美国控制下的琉球群岛政府发布第27号公告，规定琉球列岛地理界线，琉球群岛由一个曲线的岛链组成，包括三个主要岛群：冲绳群岛、宫古群岛和八重山群岛，包括它们的地理边界诸点连线区域内的诸岛、小岛、环礁、岩礁和领海。钓鱼岛恰好位于诸点连线的区域内。美国通过重新确立琉球群岛边界，把本不属于琉球群岛的钓鱼岛划入到所谓“琉球托管区域”。于是，在美国的主导下，中国的钓鱼岛被从原来台湾的管辖划分到了日本仍拥有“潜在主权”的琉球群岛。

随着战后冷战形势加剧，美国在美苏对抗中逐渐走向守势。美国亟需调整全球战略，集中力量对抗苏联。恰逢此时中苏交恶，中苏关系由友变敌，这为美国放松在东亚地区的控制创造了条件。1969年7月，尼克松在关岛发表著名的了“关岛演说”，首次提到美国将在在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，并打算将冲绳地区所有权归还日本。11月，日本首相佐藤前往美国就日美安全条约期满问题和归还冲绳问题进行交谈，就美国在保证日美安全条约和日本政府政策安全性的条件下将冲绳归还日本达成了一致。1971年6月，美日就冲绳归还问题分别在东京和华盛顿签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协议》，宣布归还领土范围与1953年琉球政府第27号布告完全相同。这样一来，美日之间实际上达成了默契，即将钓鱼岛（日称尖阁列岛）划入归还冲绳的管辖区域。

20世纪70年代在美日调整关系的同时，中日关系也出现了重要转机，中美关系趋向缓和给中日恢复邦交带来了机遇。在中日邦交正常化的过程中，考虑到历史和现实，中国领导人提出了“搁置争议、共同开发”的原则，获得双方认可。中日两国在1972年《中日联合声明》和1978年《中日和平友好条约》中都明确表示，要用和平手段解决两国的一切争端，而不诉诸武力和武力威胁。中日邦交正常化和友好关系的发展给钓鱼岛海域带来了短暂的安静。直至20世纪90年代，中日虽在钓鱼岛争端上有诸多纷争和摩擦，但两国都能从中日友好关系的大局着眼，两国领导人相互之间达成了某种形式的默契，在发生冲突和危机时能通过和平方式降温处理，避免了冲突升级和失控。故而可见，在美日归还协议签订之初，尽管中日都声称对钓鱼岛拥有主权，但主权之争并没有上升到影响两国正常关系和东海局势的程度。其后以来，虽然钓鱼岛问题一直是处理中日关系中的重大但悬而未解之争端，但是自中日两国恢复邦交伊始的二十余年时间里，中日双方基本上都在达成的“搁置争议，共同开发”的默契内活动，共同维护着钓鱼岛海域的和平。

然而90年代以来，日本的外向型经济结构也受到美国的政治打压和以中韩为代表的新兴贸易大国的挑战，国内政治又面临重重困局，当局遂希冀于外交局面有所突破。在此背景下，围绕钓鱼岛主权归属的问题成为了日本少数右翼政客精挑细选的突破口。于是，钓鱼岛之争风云再起。

二、归还协议以来的美国对钓政策

在日本看来，美国在1945年旧金山和会上所划分的托管北纬29度以南之西南诸岛时，把钓鱼岛划归琉球群岛，美国国内的军事地图、琉球政府的出版物均把钓鱼岛划入琉球群岛，那么当1971年美国把琉球群岛归还日本时，钓鱼岛也就顺理成章一同还给日本了。然而，钓鱼岛归属日本不过是日本的一厢情愿罢了。

事实上，早在归还协议尚处酝酿阶段的1970年9月，美国国务院发言人就钓鱼岛主权问题做出过回答，美国将“施政权”和主权视为可以分开的两大部分。以《旧金山对日和约》为依据，美国对“西南诸岛”有施政权，由此表明日本拥有琉球列岛的潜在主权。美国政府承认将琉球列岛的主权归还日本，将“尖阁列岛（中国钓鱼岛）”施政权归还日本。由此可知，通过归还协议日本并未从美国那里继承过钓鱼岛的主权。其后在参议院审批归还协定期间，参议院外交委员会也曾明确指出，美国将其管理权转移给日本并没有明确构成潜在的主权转移，也不会影响其任何声索方的潜在要求。归还协议发布以后，在中国政府与在美华人的抗议下，美国政府继续重申，在钓鱼岛问题上，美国归还日本的是“施政权”，非主权。

冷战结束以后，以往苏联对西太平洋地区的威胁消失，日美同盟失去了形成之初最大的敌人，使得日美同盟面临是否有意义继续存在的质疑。与此同时日美之间开始就中国的认识达成默契，认为正在崛起的中国将会很快成为竞争对手，中国的发展是潜在的巨大威胁，故而亟需围绕西太平洋地区势力的消长对同盟关系做出调整。从1996年日美两国对其同盟关系“再定义”开始，到97年商定将防御的重点从“日本有事”扩展至“日本周边”，再到98年两国签订导弹防御协议、99年日本通过多个相关法案和修正案等，这一系列的步骤标志着“再定义”日美同盟关系取得了阶段性成果。在美国推动下，日本逐渐走向一个在东亚及西太平洋地区事务中更加积极主动的角色，从冷战时期被动接受美国安排到主动应对东亚危机。1996年，日本加入了《联合国海洋法公约》，在日本政府宣布的200海里专属经济区的范围便囊括了钓鱼岛区域。不久，日本“尖阁列岛防卫协会”又登岛树国旗，宣誓主权。1998年5月，日本有众议院登岛进行所谓的“行政考察”和“慰灵祭”活动。这一系列日本官方或半官方的活动把沉寂了许久的钓鱼岛主权之争再次抛了出来。

日本当局主动打破了钓鱼岛海域的和平，这似乎也是美国所不愿意看到的。美国克林顿政府时期，对中日钓鱼岛争端仍然是宣称中立的。1996年7月发生了日本右翼登岛事件后，美国政府发言人伯恩斯即表示：美国既不承认也不支持任何国家对钓鱼岛列岛的主权主张。三个月后，美国驻日大使蒙代尔对记者说：即便“尖阁列岛”受到攻击，美军也不会提供保护；《日美安全保障条约》不适用于“尖阁群岛”。由此可见，美国在冷战结束初期仍然坚持日美同盟和钓鱼岛争端分开处理的原则，美国依旧不支持日本对钓鱼岛拥有主权，不会介入中日之间因钓鱼岛争端引发的冲突。

为了配合美国全球战略的需求，自小布什入主白宫以来，日美同盟关系进一步朝着把日本改造成地区性，乃至具有全球影响力的大国迈进。日美关系也由以前日本依附于美国转变为日美在全球事务中相互配合、相互支援。日美新盟友关系和日本在国际事务中更积极主动身份的定位，给予了日本谋求与其经济力量相匹配的政治、军事大国的自信，在钓鱼岛问题上显示出更大的扩张性。日本不断强化对钓鱼岛主权宣示和实际控制。2003年1月，日本当局向所谓拥有钓鱼岛所有权的国民以支付租金的方式租下了钓鱼岛、南小岛、北小岛三个岛屿；05年2月，日本政府正式宣称管理钓鱼岛上的灯塔，并将这座灯塔正式记载在其新印制的海洋地图上；08年6月，日本海上保安厅一艘巡逻艇在钓鱼岛近海与一艘台湾渔船相撞，并导致该渔船沉没。尤其是2010年9月发生的“日本扣押中国船长事件”，使钓鱼岛局势骤然升级，刚有起色的两国关系再次陷入困境。其后，日本当局又抛出了所谓“钓鱼岛主权不存在争议，钓鱼岛是日本的固有领土”的荒谬言论，矢口否认中日两国70年代曾达成的“搁置争议，共同开发”的默契，进一步激化了中日在钓鱼岛争端上的对抗，似乎解决钓鱼岛问题也就只有兵戎相见一种可能了。

与此同时，在中共十八大会议召开后，针对日本在钓鱼岛问题上咄咄逼人的态势，中国政府一改过去在此问题上的被动地位，逐步加强了在钓鱼岛海域的存在力量。在日本当局对钓鱼岛实际控制的前提下，中国政府派出了更多的渔政船巡视海域，派出了中国最先进作战飞机进行空中巡航，甚至将钓鱼岛区域划入中国政府公布的防空识别区。可以说，以往日本的激进行为之所以没有酿成灾难，完全得益于中国政府在钓鱼岛问题上一贯温和、低调的处理方式。而如今日本政府将钓鱼岛国有化、实行军事控制等激进行为，让中国在此问题上实在忍无可忍、退无可退。中日双方在钓鱼岛争端中都表现出强势的姿态，使得钓鱼岛海域随时都有擦枪走火的可能。

自小布什上台以来，美国在钓鱼岛问题上的态度也出现了转向。尽管美国仍一如既往宣称“中立”、“不选边站”的立场，但从其对安保条约是否适用于钓鱼岛地区的解释便能看出些变化，即渐渐转变为倾向于日本。2001年12月，美国助理国务卿福特表示，钓鱼岛一旦受到攻击，美国有可能对日本提供支持。2004年2月，副国务卿阿米蒂奇表示，由于美日安全条约，所以当日本行使“施政权”的区域一旦受到攻击，美国将视为对其自身的攻击。同年，美国国务院发言人对记者也说到，日美安保条约适用于钓鱼岛。虽然美国政府多次宣称钓鱼岛适用日美安保条约，但对于钓鱼岛的主权归属仍始终不持有立场。奥巴马政府上台基本上沿袭了小布什政府时期的倾向，即对钓鱼岛主权归属不持有立场，但日美安全保障条约适用于钓鱼岛。不过值得注意的是，相比小布什时期，奥巴马上台后美国公开持有这种倾向的官员级别更高，给世人一种美国支持日本的倾向在不断强化的印象。

三、美国对钓政策中的模糊性与务实主义

总体上看，20世纪70年代以来美国在钓鱼岛问题上的政策显得具有很强的模糊性。

首先是关于钓鱼岛的主权归属问题。中日钓鱼岛之争的核心是主权之争。从战后控制钓鱼岛区域至今，美国都从未公开谈论过钓鱼岛的主权归属。美国之所以在旧金山对日和约中接受了吉田茂的意见，即和约内容中采用29度之西南岛屿，其用意不过是想要将钓鱼岛也纳入美国托管控制区域内。归还协议签订以后，在美国的解释中，施政权与主权是分而为二的。日本从美国那里得到的是“施政权”，绝非主权。至于钓鱼岛的主权归属，美国继续宣称其一贯坚持的“不选边站”的立场，主张由中日双方本着友好和平的精神解决。中日钓鱼岛之争本是两国之事务，然钓鱼岛事端的最大肇事者却是战后在东亚及西太平洋地区拥有霸权的美国。若非美国托管下的琉球政府将钓鱼岛区域纳入管辖，又岂有今日东海之困局？事实证明，美国所谓的“中立”也不过是一家之言罢了。

其次是日美安保条约对钓鱼岛是否适用的问题。在此问题上，历史上美国政府的态度也是反反复复，让人捉摸不定。总的来说，从70年代初到90年代末，美国态度一直是反对将钓鱼岛区域纳入安保条约的适用对象的。小布什上台以来，美国对外政策总体走向保守，在钓鱼岛问题上也表现出了支持日本的倾向。美国不断在钓鱼岛局势紧张升温之际对日保证，钓鱼岛是安保条约的适用对象。然而若中日真就钓鱼岛发生冲突，美国真的愿意为了太平洋上的几块岛屿礁石冒着与中国开战的风险？何况美国从未承认过日本对钓鱼岛的主权，但如今却要面临着为了钓鱼岛帮日本打仗，这似乎连美国自己也说服不了自己。

美国对钓政策之所以会如此模糊不清，很大程度上是由其对外政策的务实主义本质所决定的。一般认为，对外政策可分为理想主义与现实主义两大类。笔者以为，从美国对钓鱼岛政策来看，不管是理想主义的，还是现实主义的，抑或是理想主义与现实主义相互交织的的外交，只有务实主义才是其中的绝对命令和最高指示。

立场的模糊性给予了美国在钓鱼岛问题上更大的自主性。20世纪70年代以前自不必多说，美国把钓鱼岛纳入托管，这服从于美国的全球霸权战略，有助于美国在西太平洋构建封锁东亚大陆的第一岛链。在20世纪60年代末，美国在冷战中渐趋于守势，亟需调整战略集中力量对抗苏联，其战略收缩最重要的一环便在于缓和与东亚关系。美国在对抗苏联的扩张方面需要中国的支持，中美日三国在国家安全上共有一个最大的威胁。故而，这一时期低调处理钓鱼岛问题，促成中日钓鱼岛争端缓和必然符合美国的全球战略利益。

然而伴随冷战结束苏联解体，威胁东亚及西太平洋地区的最大隐患成功解除，于是乎日美安保条约的价值也不那么大了。日本在谋求成为一个与其经济力量相匹配的、自主的政治军事的大国的冲动下，越来越表现出对美离心倾向；中国也在通过发展经济壮大实力。故而，面对中美日关系的新变化和东亚地区力量的消长，美国有必要重新调整其亚太政策。从高处说，美国是为了巩固在西太平洋地区的霸权；从低处讲，美国是为把自己继续留在东亚寻求合理性。

美国对钓鱼岛政策的转向就是在这样的背景下进行的。事实上，在这一时期美国在钓鱼岛上“打一个拉一个”的做法非常明显。维持围绕钓鱼岛争端潜在的或低烈度的对抗，是最有利于美国在这一地区战略利益的。这既能使日本有求于美国，进而强化日美同盟关系，为美国的军事力量继续留在东亚及西太平洋地区找到理由；又能为日本出头，用钓鱼岛问题来牵制中国，阻挠中国崛起。这才是美国“不选边站”，却又将钓鱼岛纳入安保条约对象的深层次原因。

四、小结

事实上，钓鱼岛问题是战后美国主导下的西太平洋体系的产物，可以说美国才是钓鱼岛问题的始作俑者。尽管日美之间存有默契，但是美国至始至终都没有公开承认或是明确表示过日本对钓鱼岛主权的拥有。正如美国国防部代理副部长塞尼所说，美国不参与钓鱼岛的最后主权问题争论，这是美国的一贯立场。在2012年7月日本政府宣称拟将钓鱼岛“国有化”后不久的美国国务卿希拉里和国防部长帕内塔访华中，均表示不会在中日钓鱼岛领土争端上采取特定立场。

吊诡的是，美国在对钓鱼岛问题的政策中明显存在着一股巨大的张力。在中日钓鱼岛主权之争中，美国一方面重复着“不选边站”的立场，在道德上标榜着所谓的“中立”，想要置身事外，回避责任。在另一方面却又寻求主动介入，给自己揽活，把安保条约的适用对象解释为包括了钓鱼岛区域。美国一贯坚持“不选边站”的立场，意味着美国并不承认正是由于美国在历史上有意或是无意的原因才造就了当下中日钓鱼岛之争，本质上是对其历史错误和历史责任的否定；而美国对日美安保条约适用范围的扩大化解释，则是在酝酿新的祸根。

如果说美国真心诚意想要维护钓鱼岛区域的和平，那么其给予日本的暗示不可谓不是适得其反。美国将钓鱼岛纳入到安保条约的适用对象范围内，这在一定程度上无异于放纵，甚至是鼓动日本在钓鱼岛问题上采取激进行为。近些年来日美外交中的诸多事例可证明，美国正逐渐失去对日本的控制。一旦这种放纵和鼓动过了头，一个野心勃勃的、美国不再能有效约束的日本在东亚出现，这必然是美国对东亚及西太平洋地区的和平所犯下的最大罪恶。

（转载自共识网）